关于对我省扶贫开发工作的调查报告
陕西省扶贫开发领导小组办公室
（2004年9月5日）

     根据国务院扶贫办《关于开展扶贫开发调查研究工作的通知》（国开办发[2004]39号）的要求，我省立即着手准备调研方案，由主要领导负责，安排各市开展了调查研究，并在市级调查研究的基础上，组织专门人员，认真细致地汇总、整理和分析了调查结果，对我省的扶贫开发工作进行了深入研究，现将有关情况报告如下：
      一、新阶段扶贫开发以来我省扶贫开发工作的形势
     （一）新阶段扶贫开发工作进展情况
      陕西是一个贫困面大，贫困人口多，贫困程度深的西部欠发达省份。新阶段以来，陕西扶贫开发工作在国务院扶贫办的大力支持和指导下，在省委、省政府的正确领导下，认真贯彻实施《中国农村扶贫开发纲要》和《陕西省农村扶贫开发规划》精神，以稳定解决贫困人口的温饱问题和增加贫困人口收入为目标，以扶贫开发工作重点村建设为主战场，全面推进移民扶贫、信贷扶贫、科技扶贫、外资扶贫和社会扶贫等项工作，扶贫开发成效显著。到2003年底，陕西贫困地区人均占有粮食达到368公斤;农民人均纯收入达到1580元，较2000年增长17.9%，年均增长5.6%。据统计，2001—2003年，陕西共解决109万农村贫困人口的温饱问题，帮助161万低收入人口实现了脱贫。具体表现在：一是重点村建设方面，全省3年投入财政扶贫资金4.44亿元，用于2095个扶贫开发工作重点村的建设，其中1200个重点村已经完成建设任务。调查发现，建设后的重点村的水、电、路等基础设施条件明显改善，产业开发初具规模，村容村貌发生了很大变化。二是移民搬迁方面，陕西3年投入财政扶贫资金4.02亿元，搬迁贫困户6万户、27.8万人，从根本上改变了搬迁户的生存与发展环境，为脱贫致富奠定了基础。三是信贷扶贫方面，全省3年投放扶贫贴息贷款40亿元，其中小额到户贷款25亿元，农副产品加工龙头企业项目贷款15亿元，加快了贫困地区农村产业结构调整和特色经济发展，有效地增加了贫困群众收入。四是科技扶贫方面，全省3年投入财政扶贫资金5525万元，落实了2个国家科技扶贫示范县和10个省级科技扶贫示范县，完成农民实用技术培训564万人（次）。2003年，实施贫困户子女劳务技能培训4150人，并全部落实了就业。五是外资扶贫方面，秦巴世行扶贫项目已全面完成建设任务，累计完成项目投资12亿元人民币，17.2万贫困户、70.5万贫困人口得到项目资金的直接扶持，户均投资强度4000元，年人均增加纯收入400元左右，取得了显著的经济和社会效益。此外，还争取到亚行项目赠款80万美元。六是社会扶贫方面，三年来，中央赴陕定点扶贫单位和省级“两联一包”扶贫单位向全省贫困地区累计投入资金2.1亿元(含捐赠物资)、引进资金6.6亿元，为加快贫困地区经济社会发展做出了积极的贡献。
    （二）我省现阶段扶贫开发工作面临的形势
经对现阶段扶贫开发的内外部环境认真调查和分析思考，我们认为，现阶段扶贫开发存在良好的外部环境和积极的内部因素：一是有国家实施西部大开发这一千载难逢的历史机遇，国家在基础设施建设和生态环境建设方面加大对西部地区的投入，有利于我省贫困地区基础设施条件和生态环境的改变；二是国家实施退耕还林、天保工程和绿色产业开发计划，制定出台的相关政策以及中央１号文件的贯彻实施，有利于贫困地区的资源开发、产业发展和农民收入的增加；三是全社会参与扶贫的氛围已经形成。社会各界积极参与扶贫，调查了解到，新阶段全省有746个省级单位开展联县扶贫工作，一万多个重点村基本上全部落实了县级以上的包扶单位和包扶责任，通过人才、资金、技术、信息等方面大力支持，将不断推进贫困地区的扶贫开发步伐；四是贫困地区广大干群的自我脱贫意识日益增强,积极筹资投劳实施扶贫开发项目,增强了扶贫开发的活力；五是随着扶贫开发工作进一步深入，扶贫投入力度不断加强，扶贫工作措施更加科学务实，必将推动我省扶贫开发工作水平的不断提高。
      但是，扶贫开发还面临着不利的因素：一是我国加入ＷＴＯ后，国内农产品市场受到冲击，给农业和农村经济带来了新的挑战，贫困地区在日趋激烈的国内和国际市场竞争中处于劣势地位，经济发展面临着严峻考验，与发达地区的差距呈现不断扩大的趋势。二是贫困地区农民增收难度加大。随着经济的进一步发展，我国农产品供给实现由长期短缺到总量基本平衡，丰年有余的历史性转变，农业生产出现了增产多增收少或增产不增收的不正常现象，长期以来形成的“农业增产－农民增收－农村经济发展”的关联规律被打破，加之近年来城市对农民的就业环境恶化，就业空间受到压缩，农民增收渠道减少，以传统种植业为主的贫困地区的贫困人口，增收难度进一步加大，二是县域经济发展缓慢。近年来，我省各县的经济实力有了很大增长，但与沿海发达地区相比县域经济发展仍很落后。目前，全国县域经济的GDP平均水平是26亿元，我省为9.6亿元，只相当于全国的三分之一。最新统计的全国百强县中，我省没有一个，西部的强县中我省只有3个。GDP超过50亿元的县全国有262个，西部有19个，我省一个也没有。四是我省的贫困人口多，贫困面大，贫困程度深，扶贫任务重，难度大。根据《陕西省农村扶贫开发规划》的要求，新阶段我省要完成10700个重点村的建设任务和对123万特困群众实施移民搬迁。重点贫困村又都主要分布于白于山区、黄河沿岸土石山区、秦巴中高寒山区和渭北旱原区，贫困户居住分散，自然环境恶劣。贫困地区基础设施建设投入少、欠帐多，标准低，生态环境脆弱。五是贫困群众的综合素质低，产业结构单一，缺乏稳定的收入来源，脱贫步伐缓慢，已解决温饱人口的基础脆弱，返贫率高等。
    （三）扶贫开发的趋势预测
     按照目前的发展水平，结合目前国家对扶贫开发的投入力度和扶贫开发工作的现状以及贫困地区经济社会发展速度等情况，预测我省贫困地区经济发展和扶贫开发工作呈现如下趋势：
     ——重点县县域经济发展将仍然呈稳步发展态势，特色经济将会得到长足发展。但吃饭财政的状况不会得到很快改观，没钱办事的问题将依然比较突出。以目前的发展水平和速度，2007年我省国家扶贫开发工作重点县国内生产总值预计可达255亿元，比现在增加46%，地方财政收入收入达到38亿元，比目前增加101%，农民人均纯收入达到1562元，年均递增5.6%，比目前增加24.4%；2010年我省重点县国内生产总值预计可达340亿元，比现在增加95%，地方财政收入收入达到58亿元，比目前增加206%，农民人均纯收入达到1839元，比目前增加46.4%。重点县资源开发等特色性产业会得到较快发展。
     ——部分扶贫开发任务完成难度较大。按照全省近年来扶贫投入最多2003年的财政扶贫资金计划和投入标准推算，到2007年全省可以实施重点村建设4000个左右，实施移民扶贫搬迁累计达到36万人，到2010年，再实施重点贫困村建设3000个左右，完成移民扶贫搬迁28万人左右，则全省可以累计实施重点村建设9095个，占总重点村的85%，累计移民搬迁82万人，占需要移民贫困人口的86%。对照《陕西省农村扶贫开发规划》确定的任务，还将有1605个重点村有待实施，占总重点村的15%，有13万贫困人口需要移民搬迁，占需要移民贫困人口的14%。即使这样，由于资金投入的不足，每村30万元的财政扶贫重点村建设资金和贫困户每人2000元的补助资金标准已是极低，加之重点村建设和扶贫移民搬迁大量推开后捆绑和配套资金势必难以达到要求，这样造成有的村就不能完全达到规划中确定的扶贫效果，有些贫困户在移民后反而会加重贫困程度。因此，不断加大投入是确保最终完成国家扶贫纲要和我省扶贫规划确定的目标的首要条件。
      ——贫困人口脱贫致富任务仍然相当艰巨。由2003年我省贫困人口实际的人均纯收入和目前贫困地区产业发展状况、发展空间、发展前景以及全省“十一五”发展规划编制要求等推算，预计到2007年我省贫困人口的人均纯收入可以达到890元，年增长率为5.8%，比目前增加25%；到2010年我省贫困人口的人均纯收入可以达到1048元，年增长率为5.6%，比目前增加48%。预计到2007年我省的贫困人口将由2003年的656万人减少到416万人左右，4年共减少240万人左右，贫困人口占农业人口的比重将由2003年的23.4%下降到14.8%左右；到2010年，我省的贫困人口将由2007年的416万人减少到236万人左右， 3年共减少180万人左右，贫困人口占农业人口的比重将由2007年的14.8%左右下降到8.4%。在这期间，不论那一个阶段的扶贫任务都是十分艰巨的。因此我们必须树立长期作战的思想，既要打好扶贫开发工作的攻坚战，更要打好扶贫开发工作的持久战。
     二、我省新阶段扶贫开发工作的措施和特点
    （一）新阶段我省扶贫开发基本措施
     新阶段我省扶贫开发工作的主要措施有：
     1、加大统筹协调力度，加强扶贫开发工作重点村建设。坚持政府统筹、资金捆绑、综合开发、整村推进的原则，分期分批启动重点村建设。在抓好水、电、路等基础设施建设和村容村貌整治同时，切实搞好产业开发，解决贫困人口的增收问题。探索和完善重点村建设工作机制，实施项目管理，不断提高重点村建设水平。
     2、严格政策标准，积极稳妥推进扶贫移民搬迁。按照“政府引导、农户自愿，统一规划、分步实施，以农为主、有土安置，自力更生为主、国家扶持为辅”的原则，坚持以生存条件恶劣地区的贫困人口和受灾贫困户为重点，以整村整组搬迁和集中安置为主要形式，继续执行“1+5”（即每搬迁1人补助1000元，每户再补助5000元）的移民建房补助标准，落实移民新村“五到村”政策，逐步完成特困人口的搬迁任务。
     3、坚持到村到户，大胆探索小额信贷扶贫的有效形式。严格执行信贷扶贫资金管理的政策规定，加大体制创新力度，积极探索小额信贷扶贫到户的新途径。以市场为导向，加快培育贫困地区主导产业，扶持一批农副产品加工龙头企业项目，促进贫困地区经济全面发展。
     4、加强劳务技能培训，推进贫困地区劳动力转移。坚持政府主导，市场运作，以职业技术培训院校为平台，强化服务，跟踪管理，做到培训、输出、就业、脱贫相结合，实现培训一人，输出一人，就业一人，脱贫一户的目标。
     5、加大科技扶贫力度，努力提高贫困人口素质。按照“实际、实用、实效”的要求，利用各种资源，采取多种形式，抓好农业适用技术培训工作，提高贫困人口的生产技术能力。抓好科技扶贫示范县的建设，引进、示范、推广一批先进实用技术，提高贫困地区的科技应用水平。
     6、搞好外资扶贫项目，进一步扩大扶贫领域的国际合作。按照世行和国家项目办要求，认真做好项目竣工验收评价，切实搞好到期贷款回收，抓好持续发展。同时，认真组织好亚行扶贫赠款项目的实施，积极争取新的外资扶贫项目。
     7、动员各界力量，深入开展社会扶贫工作。继续做好中央部委赴陕定点扶贫、东西部对口扶贫和省内各级“两联一包”扶贫工作，组织和动员社会各界开展广泛的扶贫济困活动。积极争取省内外、国内外更多的社会力量参与我省的扶贫开发，努力开创我省社会扶贫工作新局面。
     8、规范资金管理，严格项目检查验收。按照“项目跟着规划走，资金跟着项目走，服务跟着资金走”的要求，推行公告、公示和报账制度，不断完善扶贫项目资金的申报、审批和管理办法。严格执行扶贫资金的管理使用办法，加强对扶贫资金的审计和监督检查，确保扶贫资金发挥更大的经济效益。
    （二）新阶段我省扶贫开发工作的特点
     新阶段扶贫开发实施以来，全省各级积极探索，在实践中涌现出了许多好的经验，主要有以下方面的特点：
     1、提高认识，统一思想，坚持以扶贫开发统揽贫困地区农村工作全局。进入新阶段，省委、省政府更加重视扶贫开发工作，连续四次召开高规格的全省扶贫开发工作会议，总结扶贫开发经验，安排部署扶贫开发工作，调动了方方面面的积极性。2002年6月，省政府颁布了《陕西省农村扶贫开发规划（2001—2010年）》，明确了扶贫开发的目标任务、对象范围、政策措施等，掀起了新一轮扶贫开发的热潮。省扶贫开发领导小组每年都召开会议，研究决定全省扶贫开发工作的重大问题。省委书记李建国多次深入贫困地区检查指导扶贫开发工作，要求各地必须把扶贫开发放在当地经济社会发展的突出位置，加大扶贫开发力度，促进贫困地区发展。省长贾治邦亲自兼任省扶贫开发领导小组组长，明确提出陕西发展要立足两个战场：“抓扶贫、打基础，抓发展、奔小康”。目前，全省上下思想统一，投入力度加大，扶贫开发进入了快速发展时期。商洛市为加强扶贫工作，将市、县两级扶贫机构全部纳入了政府部门序列管理。汉中市委、市政府印发了《关于进一步加强新阶段扶贫开发工作的决定》，制定了资金捆绑、部门联合作战的重点村建设投入政策，并在全市各贫困乡镇挂牌成立了扶贫开发管理机构。目前，我省扶贫开发进入一个崭新的发展阶段。宝鸡市委、市政府在认真研究了新阶段扶贫开发工作的思路和方法的基础上，决定在全市实施“百村扶贫开发工程”,带动扶贫重点村建设，并将其作为全市发展战略的一项重要内容来加以实施。
     2、瞄准贫困，加大投入，切实改善贫困群众的生产生活。对扶贫开发工作重点县，省上出台了《陕西省扶贫开发工作重点县动态管理实施办法（试行）》，强化县级党委政府责任，加强扶贫项目管理，提高了扶贫开发水平。对于重点村，坚持参与式扶贫的方针，从最贫困的村入手，按照“缺啥补啥”的原则，突出基础设施建设和产业开发项目，不断改善贫困人口生产生活条件。对贫困人口，实行建档立卡，进行动态监测，以移民搬迁、技能培训等方式，进行分类指导，为贫困人口增加收入创造条件。此外，省上还制定了秦岭北麓山区和渭北“旱腰带”浅山区扶贫开发的有关措施，全面启动了这两块贫困地区的扶贫开发工作，使全省扶贫开发形成整体推进的局面。全省各地相继出台了一系列加强扶贫开发的政策措施，进一步加大扶贫开发投入力度。调查了解到，革命老区延安市在全市免征农业税的同时，决定3年投资4.9亿元财政资金，集中用于黄河沿岸和白于山区的扶贫开发，今年已经启动实施。还有陕北的榆林市也全市免征农业税，计划由市财政安排专项资金，对全市白于山区的贫困群众全部实行异地搬迁扶贫，其中神木县和靖边县地方财政每年安排用于扶贫开发的资金达到千万元以上。咸阳市每年财政拿出1000万元，专项用于“旱腰带”地区的扶贫开发，并在10年内从市、县各涉农部门切出11亿元的投资，倾斜支持旱腰带扶贫开发，且又从2003年起对旱腰带人均纯收入在500元以下的贫困户，实行农业“两税”减免等三项政策和决定。西安市在发展大城市经济的同时，关注贫困地区发展，市上率先对全市贫困人口免征农业税，并安排1000万元财政资金专项用于秦岭北麓山区的扶贫开发。
     3、科学规划，自主参与，突出贫困群众在扶贫开发中的主体地位。新时期扶贫开发工作，把加强基础设施建设，改善群众的生产生活条件作为一项主要措施，贫困群众既是受益者，更是投资建设的主体。贫困群众积极性的高低，直接关系到新时期扶贫开发工作的进程和效果。以扶贫开发工作重点村的规划编制为标志，我省新阶段的扶贫开发工作实现了自上而下到自下而上，由政府定调子到群众自己出点子、说了算，变过去的政府“要我干”为现在的群众“我要干”，体现出了鲜明的参与式扶贫特征。各地按照参与式扶贫的要求，在村级扶贫开发规划的编制中，充分尊重群众意愿，让群众广泛参与贫困户的确定，自主选择扶贫开发的项目，积极投身于项目的实施、管理和监督，自觉地投工投劳参与项目的建设，使群众在扶贫开发中的主体地位更加突出。全省10700个重点村和77个重点县（区）都制定了新阶段扶贫开发规划，扶贫开发按计划有序推进。为了把扶贫开发工作的政府行为变为广大贫困村干部群众的自觉行动，商洛市做了三个方面的工作：一是深入广泛地宣传新时期扶贫开发工作政策、形式和途径，引导贫困乡村干部群众充分认识新形势下自身在扶贫开发工作中的主体地位，教育他们牢固树立艰苦奋斗的创业信念，振奋精神，抓住机遇，在积极利用国家政策和资金扶持的同时，积极筹资，踊跃投劳，努力建设好自己的家乡。二是放手发动群众，扎扎实实地搞好参与式扶贫开发规划。全市所有重点村的扶贫规划，都充分吸收村民或村民代表参加。搞什么项目，什么时候搞，次序谁先谁后，规模谁大谁小，全由村民们自己讨论决定，扶贫干部只是组织技术评估和论证。确定下来的项目，再交村民大会或村民代表大会表决通过，县、乡扶贫开发规划几上几下反复讨论修改，最后通过人代会表决通过。三是下达年度建设计划引入竞争机制。规划在册的重点村很多，但能每年列入计划实施建设的重点村指标却十分有限，启动实施项目建设就有了先后之分。为了使重点村建设顺利进展，并取得好的效果，商洛规定了3个优先的条件，由申请实施建设的重点村进行竞争。①群众要求迫切、积极性高、承诺措施切实可行的村优先安排。这就要求申请启动村的群众，意见必须达到高度一致和统一；②村级班子健全团结、战斗力强，有较强的号召力和组织管理能力的村优先安排，这就要求各个乡镇一定要把重点村的班子建设好，要求群众把真正有能力、会干事、威信高的人选进班子里来；③项目结合好、帮扶力量强、资金来源能落实的村优先安排。这就要求重点村要多渠道做好工作，争取广泛的支持。通过竞争把各方面积极因素多的村优先安排实施建设，保证了建设进度和效果。有近30%的村实现了当年启动、当年完成硬件设施建设计划，当年见到成效。
     4、主攻难点，突出重点，整合优化扶贫开发资源。三年来，全省累计投入各类扶贫资金50.76亿元，其中财政扶贫资金10.76亿元，扶贫贷款40亿元，集中解决贫困地区致贫的主要矛盾。按照突出重点、主攻难点的要求，在资金分配上，根据省扶贫开发领导小组研究，中央财政扶贫资金的80%用于50个国家扶贫开发工作重点县，20%用于27个省级重点县和面上的贫困乡村。在项目安排上，财政扶贫资金主要用于重点村建设、移民搬迁和科技扶贫，扶贫贷款集中向重点村投放，帮助贫困户发展种养业生产，适当扶持农副产品加工龙头企业，初步实现了扶贫资金由分散投资向围绕集中解决贫困地区致贫主要矛盾的转变，进一步提高了扶贫资金的使用效果。各部门的支农资金，也向扶贫开发项目倾斜，尤其在重点村建设、移民新村建设上实行了“五到村”（即电力部门送电到村，水利部门送水到村，计划、交通部门负责道路到村，邮电部门负责邮递、电话到村，广电部门负责广播电视到村），发挥了资金聚合优势，提高了资金使用效益。商洛市在财政非常困难，拿不出资金进行补贴的情况下，采取了整合投资资源，搞好项目结合，捆绑使用资金的办法，来保证重点村建设的顺利进行。一方面通过计划安排和工程项目的合理布局，搞好扶贫系统内部的项目结合和资金捆绑。将重点村建设同移民搬迁上的移民新村、移民小区建设结合起来，同农业综合开发项目区建设结合起来，在水利和道路等基础设施建设上实现互补。另一方面，通过部门间的计划横向交流和政府的主导协调，使扶贫开发重点村建设，移民小区、移民新村建设、土地综合治理等扶贫开发项目同工赈农村道路建设项目、工赈甘露工程项目、人饮解困工程项目、工赈移民项目结合起来；同生态环境建设、小流域治理、小城镇建设结合起来；同农村健康工程、希望工程、农村中小学校舍改造工程结合起来；同电力、通信和广播电视“村村通工程”结合起来；同区域经济建设和特色主导产业发展结合起来。等等。按照“扶贫总揽、整村推进，渠道不乱，捆绑使用，各记其功”的要求，最大限度地使这些工程项目往重点村建设区域中摆放，使重点村的基础设施、公益项目和产业开发项目得到全面系统地建设，有效地发挥了各项专项资金的整体效益，提高了扶贫专项资金的使用效率。据不完全统计，新的扶贫规划实施以来，通过项目结合，商洛市在综合扶贫小区建设、扶贫开发工作重点村建设，以及移民小区、移民新村建设等扶贫开发重点工作中，通过项目结合使扶贫资金与其它项目资金捆绑比例达到了1：1.5以上，在一定程度上缓解了扶贫资金投入不足的矛盾。榆林市把移民开发与生态环境建设相结合,与小城镇建设相结合,与扶贫开发和农业综合开发等项目相结合。把农民从土地上解放出来，把土地从农民手中解放出来，加快土地使用权合理流转、适度规模经营。把有利于农民退出土地,减轻人口对资源的压力,促动城乡经济相互交融，人口合理流动的政策放开;有利于加快城镇化建设,形成具有区域性农产品市场的体制障碍和政策放开;有利于改善生态环境的各项优惠政策放开。
     5、与时俱进，完善机制，进一步规范扶贫开发管理工作。新阶段扶贫开发的工作方式和工作重点都发生了很大变化，为了推动各项工作全面、深入地开展，我们在大量调查研究的基础上，结合贫困地区的实际，相继制定下发了《关于认真搞好扶贫开发工作重点村建设的通知》、《关于加强移民扶贫异地开发工作的通知》、《关于进一步搞好贫困地区党政干部和农民适用技术培训工作的通知》、《关于进一步做好省级领导和省级机关、企事业单位“两联一包”扶贫的通知》和《陕西省贫困地区劳务输出技能培训意见》等文件，从指导思想、目标任务、政策措施等方面，对重点村建设、移民搬迁、科技培训、劳务输出和社会扶贫等项工作提出了规范性要求。此外，我们还会同组织、人事、财政等四部门制定印发了《关于落实省级“两联一包”扶贫工作有关政策的通知》，落实了下乡扶贫干部的政治和生活待遇，调动了扶贫人员的积极性，为推进我省社会扶贫的深入开展提供了政策保障。汉中市针对扶贫项目管理中的一些具体问题，制定出台了一整套扶贫项目资金管理的实施细则，如市扶贫办制定的《汉中市财政支农资金县级报帐制管理暂行办法》、《汉中市财政扶贫项目资金管理实施办法》、《关于进一步加大资金投入力度不断提高重点贫困村建设质量的通知》、《关于进一步加强移民扶贫管理工作的通知》、《关于加强全市扶贫开发项目监测统计工作的通知》；略阳县的《扶贫开发工作重点村建设项目管理办法》和《重点贫困村建设五到村工作运作规程》、洋县的《重点村建设项目资金管理规定（试行）》和《移民扶贫项目资金监督实施意见》、镇巴县的《扶贫开发重点村项目建设资金管理办法及报帐要求》和《移民搬迁实施方案》等等，提出了重点村建设“五到村”、“资金捆绑使用、项目实施规则、移民搬迁对象届定、资金兑付等具体规定”。对扶贫重点村建设实行按项目设计预算批复资金，跟踪督查验收，移民扶贫资金实行“四联单”兑付，坚持资金跟着项目走，项目跟着计划走，保证了扶贫项目资金及时足额到村到户，专款专用，加快了扶贫开发项目的建设进度。
     6、精心组织，狠抓质量，不断拓宽外资扶贫领域。我省的外资扶贫始于1997年启动的秦巴扶贫世行贷款项目，截止2003年底，此项目实际使用外资4860万美元，使10个项目县、160个贫困乡、1547个贫困村的基础设施得到了明显改善，17.6万贫困户、72万贫困人口的生产、生活水平显著提高。经过努力，2002年我们争取到亚行80万美元的沿黄河流域的扶贫开发和防洪建设项目，亚行50万美元的阎禹高速公路沿线扶贫项目已签了备忘录，实现了外资扶贫的新突破。通过实施外资扶贫，不仅弥补了扶贫资金的不足，还引进了国外先进的管理经验，对加强和改进陕西的扶贫项目管理产生了积极影响。
     7、广泛动员，强化服务，组织社会力量参与扶贫开发。进入新阶段，由于各级领导更加重视扶贫工作，全省形成了上下联动、各方携手、齐抓共管的扶贫开发新格局。中央赴陕定点扶贫部委由13个增加到19个，进驻全省33个国家重点县开展帮扶工作，为我省扶贫开发注入了活力。我省40位现职省级领导每人联系一个重点县，包扶一个贫困村，为全省广大党员干部扶贫帮困树立了榜样。我省还组织746个省级机关、企事业单位在77个重点县开展了“两联一包”扶贫工作，同时，经过帮扶单位推荐、省委组织部和省扶贫办考察，我省每年从77个省级牵头单位选拔77名处级干部到77个重点县挂职担任县委副书记或副县长，专司扶贫。各市、县也组织党员领导干部和机关、企事业单位开展了定点扶贫。此外，社会各界还积极开展了多种形式的“送温暖，献爱心”活动，形成了全社会关注扶贫、支持扶贫、参与扶贫的良好氛围。
      三、现阶段扶贫开发面临的困难和问题
      我省新阶段扶贫开发工作虽然取得了一定成绩，但与《中国农村扶贫开发纲要》和《陕西省农村扶贫开发规划》提出的目标任务及全面建设小康社会的要求仍有较大距离，还面临着一些困难和问题，需要我们在今后的工作中研究解决。
    （一）扶贫开发任务仍很艰巨，扶贫投入严重不足。新阶段扶贫开发本身任务重、要求高、范围大、内涵广。按照新阶段扶贫开发工作标准和目标要求，新阶段扶贫开发不仅要彻底解决贫困人口基本生存问题，而且要解决稳定增收和全面发展问题；不仅要解决重点村贫困人口脱贫问题，还要解决非重点村贫困人口的增收问题；不仅要重视对贫困地区资源的开发利用，还要强调环境综合治理，着眼于可持续发展，全面提高人口素质，进而缩小与发达地区差距。根据《陕西省农村扶贫开发规划》的要求，新阶段我省要完成10700个重点村的建设任务和对123万特困群众实施移民搬迁。经过几年的艰苦努力，我省已经启动建设2095个重点村，搬迁特困人口95万人。2004—2010年我省还有8605个扶贫开发工作重点村的建设任务，若按现在每村扶持财政扶贫资金30万元的低标准计算，7年共需25.8亿元；同时，还有95万特困人口需搬迁，按“1+5”的财政扶贫资金补助标准计算，7年共需19亿元。仅此两项,共需扶持资金44.8亿元,平均每年需6.4亿元。按今年的投资规模，除过省政府确定的一些项目和国家明确要求的投入重点外，实际用于这两项的只有3.68亿元，每年仍有2.72亿元的缺口。而我省整体经济力量较差，各贫困地区经济发展慢，财政状况困难，无力增加对扶贫工作的投入。资金不足已成为制约扶贫开发规划顺利完成的最主要因素。
    （二）贫困群众增收缓慢，扶持措施落实难度大。贫困地区农业结构调整不到位，产业化水平低，农业生产比较效益不高，同时，随着城镇失业人口的不断增多和各类企业单位用人标准的不断提高，劳务输出日渐困难，农民增收难度增大。目前全省贫困人口主要集中在陕北白于山区、黄河沿岸土石山区和陕南秦巴高寒山区，这些地区是扶贫开发多年没有啃下的“硬骨头”，自然条件和生存环境恶劣，基础设施欠帐多，信息不灵，资源相对匮乏，抗灾能力较差，而且解决温饱的标准很低，遇灾极易返贫。对这些贫困人口，省上过去在增加农民收入上，主要依靠农行小额信贷资金。但是近几年由于信贷扶贫政策的变化，农行基层营业网点收缩和个别贫困户还款意识不强等原因，影响了农行投放到户小额贷款的积极性，贫困群众贷款难的问题越来越突出。
    （三）致贫原因日益多样化，贫困人口构成复杂化。除了传统的自然条件差，基础设施落后，社会发育程度低，贫困人口素质低，自然灾害频繁导致的贫困以外，其他一些新的致贫因素日趋凸现出来。社会收入差别矛盾愈加突出，相对贫困问题严重，随着市场机制运行和经济、文化、利益分配多元化的发展，地区发展差别、社会成员内部收入差别愈加尖锐，甚至会把一部分人推回到贫困之中，产生新的贫困问题。就医、子女教育甚至婚姻等日益成为新的致贫因素。由于医疗费的上涨和就医不方便，农民因看不起病和医疗保健差，埋藏了因病致贫的隐患。有许多人不知道已患了某种疾病，贻误就医，待病情恶化不得不花费巨额医疗费救命，从而沦为贫困。商洛市从2003年起开展的贫困劳动转移技能培训，通过对1056名报名学员体检，就发现了116人患有乙型肝炎等传染疾病。上学费用的提高，造成农民受教育的程度正在降低，有许多农户因子女上高中和上大学，背负巨额债务而致贫和返贫。有不少优秀贫困子女考上学，因负担不起巨额费用而被拒之门外。还有一些落后农村，男儿婚配需要支付高额彩礼等造成新的贫困。贫困地区甚至还有部分人因好吃懒做不务正业或长期扶贫救济产生依赖心理而造成了的特殊贫困现象。未解决温饱的贫困人口中丧失劳动能力的比重越来越大。据我们调查，目前全省未解决温饱的贫困人口中丧失劳动能力的占到总数的20%，这部分人依靠开发式扶贫很难解决生活问题，而贫困乡村无收入来源，根本无力负担绝对贫困人口中老弱病残和丧失劳动能力的人的生活开支，这部分人如果离开政府的救助，生存都受到严重威胁。
    （四）扶贫开发的范围和对象发生变化。近年来，随着各地地方经济的发展和扶贫开发工作的推进，出现了一些新的不平衡，以往非常贫困的县因资源的开发等种种因素而经济实力得以飞速提升，以往经济较好的县因大规模自然灾害等原因造成大量贫困地区和贫困人口产生，贫困程度大大加深。而在扶贫规划和具体的扶贫开发工作中，对这一动态变化的情况缺乏具体的动态管理措施，势必造成了新的矛盾。有能力自己脱贫致富的地区还在源源不断地得到国家的扶贫支持，新的贫困地区和贫困人口却无法得到应有的扶持，造成扶贫资源的不合理配置。
    （五）扶贫资金投入机制不合理。扶贫资金从投入渠道涉及计委、水利、扶贫等多个部门，多头管辖，管理机制各不相同，在使用安排上条块分割，不能有效整合扶贫资源，统筹使用，甚至造成各方工作的混乱和矛盾。如我省的扶贫移民搬迁有扶贫和计委两家部门开展，移民扶贫搬迁的项目管理与财政资金补助标准不统一，计委的标准高于扶贫部门，造成部分地方扶贫部门的移民工作无法开展，申请移民的户要退出扶贫部门组织的移民搬迁而加入计委组织的移民搬迁。
     四、扶贫开发工作的对策和建议
    （一）建议进一步加大扶贫资金和政策投入力度。一是加大直接资金投入。资金短缺，已成为制约陕西十年扶贫规划确定的目标任务按时顺利完成的突出问题。鉴于陕西贫困面大，扶贫开发工作重点县多，各级财政都十分困难，建议国家进一步加大陕西财政扶贫资金投入规模。二是从国家层面上出台政策，一方面改变目前扶贫资金多头管理使用的现状，实行扶贫资金的使用相对协调一致。对凡属于扶贫性质的财政资金，建议能由政府出面统筹协调，按照政府既定的扶贫规划，集中用于统一的扶贫项目建设，改变目前这种多头管理的状况，既有利于扶贫资金集中使用，又防止了各部门扶贫工作不一致造成的冲突；另一方面切实实行部门项目资金捆绑使用。要求各级政府、各有关部门要树立大局意识、全局意识，至少在国家扶贫开发工作重点县范围内，统筹使用涉农资金，建立以扶贫资金投入为主渠道、相关部门资金配套使用的资金捆绑使用制度，按照“渠道不乱、用途不变、各尽其力、各记其功”的原则，规范部门项目资金在县一级的统一安排和集中使用，用好资金，发挥规模效应,提高扶贫效益；再一方面，要求基层各部门在农村扶贫开发项目中配套必要的服务，如水、路、电等基础设施涉及水利、交通和农电等部门的技术支持，草、养、枣、薯、小杂粮等产业开发项目涉及农牧部门的技术服务；文教、卫生等社会事业涉及的教育卫生部门的配套支持；此外工商、税务、土地、城建、教育、户籍管理等相关部门对贫困户的脱贫致富出台相应的配套、倾斜政策。
    （二）建议加大信贷扶贫资金体制改革和机制创新力度。我省在这方面做了一些探索和尝试，今年有三个县开展了农村信用社发放小额贷款改革试点工作，效果很好。建议国家尽快理顺扶贫贷款管理体制，财政贴息资金由各省（市、区）管理，按市场化要求，引入竞争机制，或者将信贷贴息由财政向农行补贴变为向贷款的贫困户直接补贴，支持贫困户发展种养业和农副产品加工企业，充分发挥信贷扶贫资金在群众增收中的主导作用。具体操作上，一是到户贷款由基层网点广、人员多的农村信用社组织投放，扶持产业化龙头企业项目贷款继续由农业银行组织投放；二是财政贴息资金直接拨付到县级扶贫资金专户，由县扶贫办、财政局根据扶贫到户贷款实际投放数额直接贴付给承担投放贷款的金融机构；三是提高扶贫到户贷款投放额度，适当延长贷款贴息期限，每户扶贫贷款投放额度最高可放宽到2万元之内，贴息期限根据项目需求确定在3左右年；四是中省应建立扶贫到户贷款的风险基金，对确因自然灾害或不可抗力原因引起的坏账损失，在各级扶贫、财政部门共同核实后予以核销、贴补；五是对扶贫贷款实行优惠政策，免征扶贫贷款利息营业税，并在发放费用方面给予承担投放的金融机构以适当的费用补助，使扶贫贷款的政策性与金融企业的商业性相融合，调动金融机构的积极性。建议建立政策扶贫信贷基金。以国家财政贴息为主建立财政信贷基金，以乡或村为单位，小范围内滚动发展，由政府运作，利息作为工作人员的工资或者补贴，既可以使真正的贫困户贷到款，又能降低资金风险，从根本上解决了贫困户贷款难的问题。
    （三）建议找准不同贫困人口解决温饱和脱贫的突破口，采取有针对性的措施分类给予扶持。对于那些由于生活在土地、水资源匮乏、生产生活条件恶劣、生态环境脆弱地区的贫困人口可通过基础设施和生态环境建设，逐步改善其生产生活条件；对于低素质贫困人口的扶持，加大现有劳动力劳动技能的培训，培育劳务输出服务中介组织，为剩余劳动力提供服务，尽快帮助其走出去，加大对贫困地区的教育投入力度，尤其是对贫困村的基础教育，应减免费用，真正实行义务教育等优惠政策，真正使穷人的孩子有学上，上得起学；对于高额非生产性支出产生的贫困人口，一般来说贫困是暂时的，如子女教育、就医、婚配等支出较高和自然灾害引起的贫困人口可通过直接贷款或者利息补贴的方式扶持。积极开展医疗扶贫和教育扶贫。拿出一定数额的扶贫资金，用于贫困人口体检补助和传染病防治工作，对农村合作医疗基金、特别是大病基金进行补助。对贫困家庭的优秀学生进行补助，帮助他们完成学业，加大的农村贫困劳动力转移技能培训工作；对于老弱病残等丧失或部分劳动能力的贫困人口，建议国家出台救助式扶贫的相关政策，建立健全救助式扶贫的保障机制。在对贫困群体调查摸底、分类排队、建档立卡的基础上，根据不同类型群体的需求提供不同形式的救助式扶贫，通过提供政策保障，落实救助资金或物资来源等方式，建立农村救助式扶贫保障机制，确保绝对贫困人口中丧失劳动能力的人口都能通过救助式扶贫解决生活问题；对于好吃懒做不务正业贫困人口要引导教育，培养其摆脱贫困的自信心，通过生产资料和技术上给予扶持；建议对解决非重点县和非重点村的面上贫困人口温饱和脱贫问题给予一定的支持措施。
    （四）贫困地区财力匮乏，建议对贫困地区实行修养生息的政策。一是加大对贫困地区财政转移支付的力度，缓解贫困地区的财政困难，特别是因政策性减免而减少的县乡财政收入，应通过中央财政转移支付来解决。二是贫困地区一般多是资源富集区和资源输出区，建议国家对贫困地区资源开发、支柱产业的培育发展和龙头企业发展壮大出台资金、税收、信贷等方面给予政策，促进县域经济发展。三是改革国家财税体系，增加贫困地区地方财政收入。对贫困地区的财税政策应做以下调整：①改革中央和地方共享税的比例。建议将增值税比例由中央和地方原75：25改为由中央和地方按五五分成享受。②调整规范地方税税种，适应经济发展需要，合并、改革、废除和新开征一些税种，并注重增强地方税收调控权。③加大对西部地区的税收减免力度。④适当提高贫困地区资源税征收标准，同时改现行的资源输入地纳税为资源输出地纳税。⑤根据《中华人民共和国增值税》暂行条例，调整中央直属企业增值税，纳税地点应确定在生产所在地，最起码使生产所在地的财政税务机构有稽查权和知情权。
    （五）建议国家对重点县的动态管理制定相应的政策，促使扶贫工作的重点能相应地动态调整，准确瞄准贫困地区和贫困对象。随着各地经济发展变化和扶贫开发的深入开展，各地必然出现新的贫困程度和扶持力度的不平衡，扶贫范围和对象的动态管理和调整越来越被各界关注。我省已经出台的《陕西省扶贫开发工作重点县动态管理实施办法（试行）》，就是对这一现象的矫正。但是，因为重点县动态管理主要权力在国家的局限等种种原因，要达到完全的动态管理，还需要国家制定一个统一的动态管理办法，动态管理和调整重点县和重点村，使得扶贫工作的对象瞄的更准，更能激发各级政府加强扶贫工作的积极性。对扶贫开发工作重点县、重点村可按照总量不变，能进能出的办法予以动态管理和调整，以适应发展的需要。对于扶贫规划也应适时调整。即使对二元结构明显的地区，也必须制定刚性的财政投入政策，要以政策的形式明确各级财政的投入比例，走工业反哺农业的路子，让财政力量增强的部分重点县在当地的扶贫开发工作中承担更多的责任，促使他们增加对扶贫工作的投入，以减少国家投入的压力，节省更多的扶贫资金用于更为需要的地方，实现扶贫资源的优化配置。
    （六）建议继续将我省纳入外资扶贫重点省份，给予更多的外资扶贫新项目。目前，秦巴世行扶贫项目已全面完成建设任务。世界银行的这种扶贫方式和管理模式，为我省扩大外资扶贫提供了有益的借鉴，多年的实践中我省也积累了一定的外资项目管理经验，全省有一支比较成熟的外资项目管理机构和管理队伍，各地承担和实施同类型项目的愿望非常强烈。为了继续保持这种工作势头，保证目前工作机构的稳定，促进项目持续发展，建议国务院扶贫办继续加大我省外资扶贫工作力度，将我省纳入外资扶贫重点省份，优先给予更多的外资扶贫新项目。