陕西农业综合开发情况介绍
陕西省农业综合开发领导小组办公室副主任   杨效宏
（2006年1月8日）

各位领导、同志们：
     首先，我对各位领导和同志们参加我省“农业综合开发在提高农业综合生产能力，推动社会主义新农村建设中的地位和作用”研讨会，表示衷心地感谢。大家抽出时间，坐下来专门研究农业综合开发的理论、工作定位和发展方向，这对我省今后农业综合开发工作，具有十分重要的意义，是对我省农业综合开发工作的重视、关心和支持。我们相信，这次研讨会所取得的成果，将会对我省农业综合开发工作产生极大的促进作用。帮助我们一线工作的同志更好地运用农业综合开发手段，为提高我省的农业综合生产能力，加快社会主义新农村建设步伐，全面建设小康社会做出更大的贡献。
     党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。中央反复强调，全面建设小康社会，重点和难点在农村，最繁重、最艰巨的任务在农村，必须自觉地把全面建设小康社会的工作重点放在农村。农业综合开发是我国农业和农村经济工作的重要组成部分，是农业增效，农民增收的有效手段。提高农业综合生产能力,推动农村小康建设,是农业综合开发开义不容辞的责任，是党在新的历史时期赋予农业综合开发工作的新内涵和新任务。今后，特别是“十一五”期间我省农业综合开发如何服从党的农村中心工作，结合区域经济进一步提高我省农业综合生产能力，推进我省农村小康建设，这是我们当前需要认真研究探讨的问题，也就是我们召开这次理论研讨会的主要目的。下面，我把农业综合开发的基本情况和新形势下我省农业综合开发工作的目标、任务向各位领导简要作一介绍，供同志们研讨时参考：
     一、农业综合开发的基本情况
     农业综合开发是指在一定的时间里和确定的区域内，为全面开发利用农业资源，发展地区农村经济而进行的综合性生产建设活动。开发的主要内容包括开垦荒地、平整土地、兴修水利、改良土壤、植树造林、装备机械、改进生产技术，发展多种经营等。通过农业综合开发，要达到“田成方，林成网，渠相连，路相通，旱能灌，涝能排，旱涝保收”的要求。
    （一）农业综合开发的由来
     党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制的实施和农业生产市场调节范围的扩大，极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力，农业生产特别是粮食生产迈上了一个新台阶。但是，1985年以后，全国农业发展面临新的矛盾和问题，主要是：农业生产特别是粮食生产徘徊不前；人口增长与耕地减少的矛盾、粮食需求量增长与供给量不足的矛盾比较突出；许多地区农业基础设施老化失修，农业生产条件恶化，耕地资源减少，农业发展后劲不足。
     1988年，党中央、国务院为了支持和保护农业发展，特别是为解决粮食等农产品的短缺问题,在总结以往农业开发特别是商品粮、棉、油基地建设经验的基础上，开征土地占用税并全部用于扶持农业，首先在东北三江平原、松辽平原、黄淮海平原，以及浙江、广西、新疆等大片地区实施农业综合开发。从此，我国有组织、有计划的大规模农业综合开发拉开了序幕。
    （二）农业综合开发的特点
     农业综合开发有两个显著特点。一是综合。包括开发方式的综合（即对山水田林路综合治理）、资金来源的综合（即实行财政资金、银行贷款、社会资金、自筹资金综合投入）、治理措施的综合（采取工程、生物和技术措施相结合）、治理效益的综合（即取得经济、社会和生态方面的综合效益）。二是严格实行项目管理。从评估论证，申报审批，到资金拨付、检查验收，建后管护，均有一套严格的制度。农业综合开发按项目投放资金，资金跟随着项目走，不分条切块，不按部门、行业分配资金。
     从这一特点可以看出，农业综合开发与常规农业有明显的区别：第一，在开发范围上具有区域性，一般是在具有相同自然属性的特定区域内进行开发，因此农业综合开发有项目县的概念，我省现有项目县78个；第二，在开发方式上具有综合性。与常规农业的如水利的、农业的、草原的单项开发不同；第三，在开发内容上具有重点性，以提高土地生产率、劳动生产率和资源利用率；第四，在开发进程中具有阶段性，不同阶段有不同的内涵；第五，在开发功能上具有示范导向性，可以起到辐射带动作用。
    （三）我省农业综合开发的几个阶段
     纵观陕西农业综合开发的发展，大体经历了三个发展阶段：
     第一阶段是从1990年至1993年。这一阶段农业综合开发以中低产田改造为主要任务，以关中平原、渭北旱塬等粮食主产区为重点开发区域，在榆林风沙滩区合理开垦宜农荒地，努力改善项目区的农业基本生产条件，着力提高粮食综合生产能力，不断增加产出量，从根本上解决陕西省粮食供应不足的问题。
     第二阶段是从1994年至1998年。这个时期全省粮食等主要农产品供应短缺的问题基本解决，农民增收问题成为农村经济发展的难点。因此这一阶段农业综合开发在继续坚持以中低产田改造为重点的同时，加大了多种经营项目的建设力度，积极促进农业生产结构调整，推动农业产业化经营，把农业增产与农民增收结合起来，切实解决粮食总量增加导致粮食比较效益下降，粮食增产而农民不增收或少增收的问题。
    第三阶段是从1999年开始至今。适应农业发展阶段性变化的要求，农业综合开发紧紧围绕农业增效和农民增收，坚持了“一个前提”，实现了“两个转变”。坚持“一个前提”是以坚持加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力为前提。实现“两个转变”是从过去以改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，转变到以改造中低产田为主，不再开垦宜农荒地，实现农业综合开发与保护生态环境有机结合；从以往追求增加农产品产量为主，转到积极调整结构，依靠科学技术进步，努力发展“优质、高产、高效”农业上来。
      二、我省农业综合开发工作取得了显著成效
      长期以来，我省农业综合开发认真贯彻落实党中央、国务院各项方针政策，适应农业发展和农村改革的要求，围绕不同时期农业和农村工作的中心任务求真务实，扎实有效的开展工作。我省于1990年进入农业综合开发行列，多年来，在国家办的大力支持下，在省委、省政府的正确领导下，开发规模不断扩大，全省列入国家农业综合开发项目区的市县已由初期的4个地（市）18个县（市、区），增加到包括全省所有11个市（区）在内的76个县（市、区）和2个国营农场。完成总投资51.83亿元,争取国家财政投资27.3亿元，中央财政年投资额由最初的每年0.24亿元增加到现在的近2.5亿元。为加快我省农业和农村经济发展，促进全省国民经济持续、快速、协调、健康地发展，做出了重要贡献。
     一是加强了农业基础设施建设，提高了农业综合生产能力，增强了农业发展后劲，确保了粮食安全。陕西是一个粮食自给省份，粮食安全始终是全省农村工作的首要任务。九十年代以来，陕西的耕地面积减少了800余万亩，而粮食综合生产能力一直维持在1000万吨左右，很大程度上依赖于农业综合开发。15年来，全省农业综合开发累计改造中低产田1100余万亩，完成节水示范、生态农业、优质粮食和优质饲料作物基地建设10余万亩，新增、改善灌溉面积900万亩，改良土壤1139万亩次，增加良种种植面积496万亩。累计新增粮食综合生产能力20亿公斤、棉花1176万公斤、油料4136万公斤，新增农业总产值110亿元。
     二是扶持壮大了农业主导产业，加速了产业结构的调整，促进了区域经济的发展，增加了农民收入。陕西的农业综合开发始终围绕农业增效、农民增收这一根本宗旨，坚持以优质粮食、果业、畜禽养殖等主导产业和区域优势产业为重点，大力扶持名特优农副产品生产基地建设和龙头企业发展，有力的促进了全省农村产业结构调整，为增加农民收入做出了积极贡献。15年间，全省共安排实施多种经营和产业化龙头项目538个，新增总产值28.57亿元，新增利税总额6.5亿元，项目区农民人均纯收入年均增加约140 元，高出全省平均增幅约20个百分点，农民群众从农业综合开发中得到了实惠，对党和政府充满感激之情。
     三是加快了农业高新科技及先进实用技术的推广应用，提高了科技对农业的贡献率，提升了农业和农村经济发展的质量。陕西是一个农业科技强省，拥有全国唯一的杨凌农业高新技术产业示范区。为了充分发挥科技的先导作用，努力提高农业综合开发的科技水平和实际效果，在国家办的精心指导下，我们先后实施了4个高新科技项目，重点支持了优质小麦新品种繁育、果树园林和花卉苗木繁育、奶牛规模养殖以及无公害精细蔬菜生产等四大产业建设，加快了农业科技成果的转化，促进了农业增长方式转变。如杨凌高新科技示范项目的实施，从根本上解决了杨凌地区校区结合不紧、农村发展缓慢的问题，该项目三年完成投资1.6亿元，其中中央财政投资4600万元，农民人均纯收入净增1270元，2003年达到2843元，比全省平均水平高出1168元，增幅在全省名列前茅。另外，利用世界银行贷款4000万美元的农业综合开发科技项目已转入实施报账阶段，将进一步提高陕西省产业化龙头企业的示范带动和辐射功能，加快陕西省农业科技向现实生产力的转化步伐。
     四是保护和改善了农业生态环境，为再造山川秀美的新陕西做出了重要贡献。陕西南北狭长，陕南、陕北山地丘陵面积大，水土流失严重，生态环境恶化，全省约有1600余万亩25度以上的坡耕地需要退耕还林还草。这部分坡耕地能否彻底退下来，关键在于农户的基本农田有无保证。在国家办的大力支持下， 2001—2003年，我省以新修和改善宽幅梯田和石坎梯田为主，在陕北和陕南丘陵地区安排实施了36万亩农业生态工程项目，通过实施山地开发、淤地坝建设、小流域治理和草场改良等项目建设，既促进了当地经济发展，增加了群众收入，又遏制了水土流失，改善了生态环境，受到了干部群众的热烈欢迎，我省总结出的“五化”治理模式（沟道治理坝系化、陡坡陡洼林草化、缓坡梯田节水化、庭院窖灌沼气化、治富目标产业化），还受到了国家验收组的高度赞扬。
     五是增加了农民收入，为农村小康建设奠定了物质基础。农业综合开发项目的实施，使农民群众从中得到了实实在在的实惠。据测算，全省农业综合开发项目区农民人均年纯收入较非项目区平均高出约150元。“八五”期间是农民收入增长最快的时期。全省项目区农民人均纯收入从1989年的433元，增加到1995年的1200元，人均净增767元，年均增长率达30%，高于全省同期16%的平均增长率14个百分点。“九五”期间全省项目区农民人均纯收入继续保持稳步增长。从1995年的1200元，增长到2000年的1800元以上，增长了50%，同样高于全省平均增长水平。近几年，一些地方还将农业综合开发与农村村容村貌的改造相结合，与农村党建工作建设相结合，进一步丰富了农业综合开发的内涵，拓宽了开发涉及领域，受益后的群众纷纷称赞农业综合开发是“富民工程”、“德政工程”。
     三、我省农业综合开发的基本做法
     我省农业综合开发多年的发展，不仅为新时期建设农村小康社会打下了良好的基础，而且丰富了我省建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入的理论和实践。
     （一）坚持改善条件，提高农业特别是粮食综合生产能力
     加强以水利建设为主要内容的农业基础设施建设，改造中低产田，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，特别是提高粮食综合生产能力，始终是农业综合开发的首要任务和立足之本。农业综合开发把农业和农村经济发展中单纯依靠市场调节解决不好，农民一家一户想办但办不了、办不好的公益性和准公益性建设，作为支持的重点领域，综合运用工程、科技、生物等措施，解决制约当地农业生产发展的障碍因素，提高现有耕地的产出率。这对于保护和提高农业综合生产能力，长期保持农产品供求基本平衡，确保我省粮食安全，具有不可替代的重要作用。
    （二）坚持综合发展，提高整体效益
     农业综合开发尊重自然规律和经济规律，因地制宜，注重资源优势和比较优势，实行山水田林路综合治理、人财物和科技等要素综合投入，在进行农业基础设施建设的同时，通过支持优势农产品产业带建设和特色农产品生产、推行农产品标准化生产、加快农业科技成果推广应用、扶持辐射带动作用强的产业化龙头企业、发展农业产业化经营等措施，促进农业结构的战略性调整，增加农民收入。15年来，农业综合开发坚持将改善农业生产条件和改善农业生态环境有机结合，坚持以内涵开发为主，按流域或灌区统一规划，发展节水农业，加强农业生态建设，努力实现经济、社会和生态综合效益的统一。
      （三）坚持民办公助，建立健全运行机制
      按照“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的原则，农业综合开发在实施的过程中逐步建立健全以农民为主体、政府辅助和引导、社会各方参与的运行机制。这种运行机制，即发挥了财政资金的引导和支持作用，调动了农民和社会各方面的积极性，从上到下形成了多渠道、多形式吸引和增加投入的良好局面，又体现了“谁开发，谁受益”和“谁受益，谁投资”的原则，是我国财政支农体制的一项重要改革，符合社会主义市场经济体制和公共财政体制框架的要求，符合当前我国农业发展的客观实际，是稳定增加农业投入的长效机制。
     （四）坚持合力开发，密切各部门相互协作
     农业综合开发是一项系统工程，涉及到农业、林业、水利、财政等多个部门，中央和地方、政府和农民等多个方面，必须调动和发挥各方面的积极性。各有关部门发挥各自的职能优势，密切协作，相互配合，形成合力搞开发的管理体制。地方各级党委、政府加强领导，各有关部门密切配合，围绕开发的总体目标，积极动员和组织广大干部群众，形成强大合力，确保了农业综合开发顺利进行。
     （五）坚持规范管理，确保资金使用效果
     农业综合开发实施以来，坚持项目和资金管理的有机结合，建立了一整套比较完善的项目和资金管理制度，实行科学化、规范化和制度化管理。借鉴世界银行和其他方面项目管理的经验，农业综合开发不断提高项目管理水平。每一个项目的申报、评估、审批、实施、验收等环节都严格按规定程序和标准进行，做到项目管理科学化、规范化和制度化。同时，坚持按项目管理资金的原则，全面推行财政无偿资金县级报账制，逐步推行财政有偿资金委托银行放款制，严格资金的投向和使用范围，实行专人管理、专账核算、专款专用，严禁挤占挪用和用于人员开支，切实把全部资金用于项目建设上。
     四、当前农业综合开发面临的形势和任务
     “十一五”期间，将是陕西经济和社会发展过程中一个十分重要的时期，也是我省社会主义新农村建设的一个重要阶段。
    （一）要把农业综合开发放在全面建设小康社会的大局中统筹考虑
     当前，我国经济正处在新的战略调整阶段。新阶段是统筹城乡社会发展，大力发展农村经济，增加农民收入，建设现代农业，全面建设小康社会的阶段。建设社会主义新农村是全面建设小康社会的重要内容，是当前我国全面建设小康社会最紧迫的任务,是我们党根据我国经济社会发展的阶段变化和现代化建设进程的实际作出的科学决策，代表了人民的要求，反映了历史的进步，体现了时代的特征。全面建设小康社会，不仅是一项目标，更是一种方向。牢牢把握体现党的路线方针政策的方向性问题，就是要坚持把农业综合开发工作置于建设社会主义新农村，最终达到全面建设小康社会的总体目标之中，从发展的观点、综合的优势、改革的理念、示范的窗口、增收的途径等几方面来统筹考虑。
     （二）加强农业综合开发是广大农民群众的迫切需要。
     陕西与全国特别是发达地区的差距较大，农业发展相对滞后，农民相对贫困，要与全国同步实现农村小康，任务十分艰巨。农业综合开发重在加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力，加快农业发展，增加农民收入,提高农民生活水平,进而不断缩小城乡和工农差距。只有农业发展，粮食安全、农民富裕才能为全面建设小康社会提供良好的物质保障。
     陕西是中华民族的摇篮，又是革命老区。改革开放后，国内省内经济发达地区农民都先后走上了小康之路，陕西多数贫穷地区的广大农民群众，迫切希望尽快改善农业生产基本条件，希望国家在农业基础建设上，在农业综合开发上给予他们更大的帮助和支持，解决他们一家一户想办又办不了的事情，盼望尽快走上小康之路。他们把目前已在全省各地开展的农业综合开发看作是希望工程、致富工程。开发区域的扩大，开发成果的不断涌现，开发效益的开始显现，都使广大农民群众喜笑颜开。他们积极投资投劳，关心农业综合开发，并积极投入到农业综合开发中去，建设自己的家乡。因此，进一步加强农业综合开发力度，提高农业综合开发水平，是关系到我省广大农民群众致富奔小康，全面推进小康社会建设的一项重要而紧迫的任务。
     （三）“十一五”期间我省农业综合开发工作思路
     “十一五”期间，我省农业综合开发的指导思想和总体思路是：认真贯彻落实中央1号文件和温家宝副总理在国家农业综合开发第二次联席会议上的讲话精神，从全面建设小康社会的战略高度认识农业综合开发的重要性。按照国家开发办的总体部署和省委、省政府的要求,紧紧围绕农业增产和农民增收两大目标，经济、生态、社会效益并重，以改造中低产田为主，把农业综合开发与保护生态环境有机地结合起来，积极调整优化产业结构，大力发展节水农业，加快科技进步，加强科学管理，充分发挥农村合作经济组织的重要作用，不断提高开发工作水平，努力把我省农业综合开发项目区建设成为现代农业的示范区、农村小康建设的样板区。
     土地治理项目，要把提高农业综合生产能力作为出发点和立足点。继续坚持以改造中低产田为重点，因地制宜、分类指导、分区开发、突出效益的原则。一是关中平原和汉中盆地粮食主产区。农业生产条件较好，水利化程度较高，要继续加大配套建设投入，确保我省粮食安全；二是渭北旱塬区域。要以解决灌溉用水为突破口，突出中低产田改造，对这一区域进行综合治理，在此基础上大力发展特色产业，逐步建立区域优势产业体系，形成促进当地农业和农村经济发展的长效机制。三是陕南丘陵山地区域。陕南丘陵山地，地势变化较大，河流纵横，山多地少。要以治水保土为主，以农田水利基本建设为中心，搞好基本农田的整治，增加耕地面积和土壤蓄水保土保肥能力，进一步提高粮食自给水平。四是陕北黄土高原区。要以治土保水为主，修建高质量基本农田、解决缺水的问题为中心，大力种草种树，抓紧搞好水利设施的更新、改造、挖潜和配套。五是长城沿线风沙区，以种草种树防风固沙改善生态环境为前提，以兴修水利、治沙改土、培肥地力为重点，以生产粮食为重点，大力推广地膜覆盖技术、改土增肥技术、努力提高粮食生产的科技含量，建成以粮、油、肉为主的农牧业商品生产基地。
     产业化经营项目，要坚持“依托市场、扶优扶强、龙头带动、农民受益”的原则，认真落实省委、省政府加快畜牧产业化、果业产业化和中药材产业化建设的决定精神，集中投资，支持区域优势产业发展，积极扶持辐射带动能力强、科技含量高的产业化龙头企业。重点支持粮食主产县和农业重点县的优势农产品基地、农产品加工企业。确定扶持的龙头企业，要着重看其带动农产品基地尤其是带动农民增收的效果。同时，要积极探索对农民专业合作经济组织的扶持政策，适当加大扶持力度。
     （四）“十一五”期间我省农业综合开发的目标任务
     1、土地治理项目：重点抓好关中、渭北和汉中盆地三个粮食主产区的优质高产粮食生产基地建设，搞好关中灌区水利骨干工程田间配套，大力发展节水灌溉；继续实施陕南、陕北的生态综合治理项目。
以2005年开发面积和投资规模为基数，按年递增10%计算，“十一五”期间，拟治理面积600万亩，其中中低产田改造550万亩，小流域治理50万亩。平均每年度安排中低产田改造项目75个左右，年改造面积达到110万亩左右；每年度安排小流域治理项目10个左右，治理面积达到10万亩左右。为了突出重点，加大对粮食主产区和农业重点县的扶持力度，初步设想32个粮食主产县和15个农业重点县年度开发面积不低于1.5万亩，力争达到2万亩以上，其它开发县年度开发面积力争达到1万亩以上；节水灌溉面积力争达到治理面积的90%以上。
     2、产业化经营项目：围绕提高产业化水平，完善产业建设体系，通过抓龙头，建基地，瞄准关键环节，进行重点突破，扶持果业、畜牧业、中药材三个全省主导产业和具有竞争优势的地方特色产业。陕北重点扶持以大棚蔬菜、畜牧业和有地方优势的红枣、仁用杏和马铃薯深加工；关中和渭北地区重点扶持以苹果，猕猴桃和秦川牛、奶牛产业化建设；陕南重点扶持以中药材和林特产品生产基地建设。具体建设任务为：规划扶持一般产业化经营项目200个左右，平均每年度扶持40个左右，扶持重点产业化经营项目60个左右，平均每年度扶持10个左右。
     根据国家办确定的2005年投资标准和每年投资标准适当增加的原则，结合我省实际情况，“十一五”期间各类项目的投资标准拟为：中低产田改造项目亩均500元左右，小流域治理项目亩均700元左右；一般产业化经营单个项目中央财政扶持资金不少于100万元，重点产业化经营单个项目中央财政扶持资金不少于300万元。
      按照规划的项目建设任务和以上投资标准计算，“十一五”期间我省农业综合开发项目总投资约为60亿元，其中土地治理项目约45亿元，产业化经营项目约15亿元。在资金构成上，中央财政20亿元，地方财政10亿元，自筹资金和投工投劳折资24亿元，银行贷款6亿元。另外，我省农业综合开发争取到的世行项目4000万美元也将逐步投资建设。
    （五）“十一五”期间我省农业综合开发工作重点
     1、中低产田改造。陕西水资源短缺，旱地面积大，中低产田多，15年来，我们以中低产田改造项目为开发重点，以关中平原和陕南盆地为主战场，已改造中低产田1100多万亩，但仍有4000多万亩中低产田尚未得到有效治理。按照每年100万亩左右的改造速度，还需要40多年，任务十分艰巨。
     2、优势产业带建设。我省优势产业带建设已经初具规模，形成了陕北的烟、果、羊、薯，关中的粮、畜、果、菜，陕南的药、蚕、茶、菌的等优势产区。以苹果为主的果业、以秦川牛为主畜牧业和中药材产业已成为全省农业主导产业。围绕这三大主导产业和地方优势产业建设，继续搞好农业综合开发产业化经营项目建设，充分发挥项目建设的示范带动作用，促进农村产业转化升级，推进农业产业化经营，增强农村经济实力，是农业综合开发的一个重要组成部分。
     3、大力扶持农村合作经济组织。农民合作经济组织是农业产业化经营的重要组织形式，对于建立农业和农村经营管理新机制，提高农产品质量安全水平和市场竞争力，增加农民收入，维护农民的合法权益等，都具有重要作用。要制定关于农民合作经济组织的专门规定，明确农民合作经济组织的性质属性，确立合法地位，从多方面支持农民专业合作组织的发展，并实行一定的优惠扶持政策。通过鼓励、支持、引导和规范农民合作经济组织，使之充分发挥在发展农业和农村经济、增加农民收入中的重要作用，并成为联系政府与农民的桥梁。
     十六年的农业综合开发，为三秦大地农耕史上续写了辉煌的篇章。新的历史时期，特别是“十一五”期间，我们面临建设社会主义新农村，推动我省全面建设小康社会这一光荣而艰巨的任务。农业综合开发如何贯彻落实省委、省政府全面建设农村小康社会的要求，充分利用好60多亿元的投入，挖掘陕西的农业潜力，发挥雄厚的科技实力，是摆在我们面前的一项重大课题。今天，请各位领导、各位专家来参加会议，就是想广泛吸取各方面的意见和建议，群策群力，实事求是，与时俱进地研究新时期我省农业综合开发工作的定位和发展方向，让我省农业综合开发为全面建设农村小康社会再立新功。我们坚信，陕西农业综合开发的前景将十分广阔，未来将更加美好！