农业综合开发要为提高农业综合生产能力
推进社会主义新农村建设做出新贡献
陕西省农业综合开发领导小组办公室主任   雷生辉
（2006年1月8日）

     党的十六大制定了全面建设小康社会的宏伟蓝图。实现全面小康目标，重点在农村，难点在农村，关键在农村。去年中央一号文件强调，要把加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务。党的十六届五中全会明确提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。这是按照城乡统筹发展的要求，贯彻工业反哺农业、城市反哺乡村方针，巩固和加强农业基础地位，全面建设小康社会的重大战略部署。农业综合开发作为国家支持农业和农村经济发展的重大举措，必须坚持以提高农业综合生产能力为中心，积极推进新农村建设，努力为全面小康社会建设做出新的更大贡献。
     一、农业综合开发在解决“三农”问题中发挥重要作用
     农业综合开发是党中央国务院为加强农业、发展农村生产力作出的一项重大战略决策，是进一步提高农业综合生产能力，繁荣农村经济的有效途径。我省是一个农业比重较大的省份，农业、农村和农民问题始终是关系到全省经济社会发展和现代化建设全局的重大问题，农业综合开发在解决“三农”问题中发挥着重要作用。
     （一）农业综合开发为农业和农村发展注入了新的活力。投入不足是长期制约我省农业和农村发展的重要因素。农业综合开发实行的“国家引导，配套投入，民办公助，滚动开发”资金投入机制，充分发挥了中央财政资金的杠杆导向作用，调动了地方政府、农民群众和工商企业投资农业的积极性，成为我省农业方面最重要、最稳定和最可靠的投资来源，极大地缓解了农业投入不足问题。我省从1990年实施农业综合开发以来，开发范围由初期的4个地（市）18个县（市、区），增加到包括全省所有11个市（区）在内的76个县（市、区）和两个国营农场，开发投资已由初期的0.88亿元增加到9.62亿元，其中中央财政资金由每年0.24亿元增加到2.49亿元。15年来，我省通过实施农业综合开发，累计完成投资50多亿元，其中中央财政15亿元，地方财政配套10亿元，吸引农户和社会其他方面资金25亿元，成为推动全省农业和农村经济发展的重要力量。
     （二）农业综合开发改善了农业基础设施条件，提高了农业综合生产能力。八十年代末期，国家针对多数地区出现的农业基础设施老化失修，农业生产徘徊不前，主要农产品供需矛盾突出的问题，决定实施农业综合开发，改善农业基本生产条件，提高农业综合生产能力，保证农产品有效供给，确保粮食安全，这也是国家赋予农业综合开发的一项最基本的任务。15年来，我省农业综合开发坚持以改造中低产田为重点，以治水改土为中心，进行山水田林路综合治理，累计新增、改善灌溉面积900多万亩，改良土壤1139万亩次，新修机耕路6500公里，栽植农田防护林186万亩，建成高产稳产基本农田1100余万亩，新增粮食综合生产能力20亿公斤、新增农业总产值110亿元。
    （三）农业综合开发促进了农村产业结构调整，加快了农业增长方式的转变。九十年代中期以后，我国主要农产品实现了供需基本平衡，农业和农村经济发展进入以增加农民收入为中心，推进农业和农村产业结构战略性调整的新阶段。农业综合开发适时调整工作思路，加大了对农村产业结构调整和农业产业化经营的扶持力度。10年来，我省以优质粮食、果业、畜牧业、中药材等区域优势产业为重点，安排实施名优农产品种养基地建设和产业化龙头项目538个，完成投资10亿元，其中中央财政2.22亿元，各级财政配套1.45亿元,群众企业自筹和银行贷款8亿元, 建设种植业基地13.9万亩，养殖畜禽32.3万头（只），建成农副产品加工及支农服务项目74个，实现新增总产值20亿元，新增利税总额5亿元，提高了农业和农村经济的整体质量和综合效益，增加了农民收入。
    （四）农业综合开发保护和改善了农业生态环境，促进了农业可持续发展。陕西南北狭长，气候复杂多变，山地丘陵面积大，水土流失严重，生态环境脆弱。多年来，我省的农业综合开发坚持人口、资源、环境的协调统一，把加强农业基础设施建设和保护生态环境结合起来，既促进了当地经济发展，增加了群众收入，又遏制了水土流失，改善了生态环境，为农业的可持续发展创造了条件。一是在平原地区中低产田改造项目中大量栽植农田绿化树种，改善了农田小气候，促进了农业高产稳产；二是山区中低改项目的实施，提高了基本农田质量和生产水平，为陡坡地退耕还林还草创造了条件；三是通过实施生态综合治理项目，为发展山区经济，控制水土流失，防止生态环境恶化做出了积极贡献。2001—2004年，我省以修建宽幅梯田和石坎梯田为主，在陕北和陕南丘陵地区安排实施了50万亩生态综合治理项目，收到了其它单项治理措施难以达到的效果，走出了一条合理开发利用农业资源与保护农业生态环境相结合的路子，展示出山区开发治理的广阔前景。
     （五）农业综合开发加速了先进实用技术的推广应用，加快了农业现代化进程。我省人多地少，农业发展必须依靠科技进步，走优质高产高效的路子。多年来，我省农业综合开发每年都要安排一定的资金装备乡镇“三站”（农技站、农机站、水管站），支持项目区良繁基地建设，示范推广节水灌溉、保护地栽培、测土配方施肥、秸秆还田等先进实用技术，开展农民技术培训，建成了一批现代农业示范样板，既提高了农业综合开发的技术水平和实际效果，又为全省农村科技进步做出了积极贡献。为了充分发挥杨凌农业高新技术产业示范区的示范带动作用，农业综合开发在继续组织实施好土地治理项目的同时，1999-2001年又在杨凌安排科技示范专项投资1.6亿元，其中中央财政4600万元，重点支持了优质小麦新品种繁育、果树园林和花卉苗木繁育、奶牛规模养殖以及无公害精细蔬菜生产等四大农业高新科技示范项目， 2003年项目建成后，农民人均纯收入达到2843元，净增1270元，比全省平均水平高出1168元，增幅在全省名列前茅。
     十多年的实践证明，农业综合开发作为农业、农村工作的重要组成部分，是解决“三农”问题的有效手段，只要坚持为“三农”服务的根本宗旨，与时俱进、因地制宜地调整工作思路和工作重点，就能为农业发展和农村建设做出新的贡献。
     二、农业综合开发要坚持提高农业综合生产能力不动摇
     提高农业综合生产能力是确保粮食安全的物质基础，是促进农业发展、农民增收的必要条件，是实现农村社会进步的重要保障，也是党中央、国务院赋予农业综合开发的首要任务。
     （一）我省提高农业综合生产能力面临的形势严峻。农业是整个国民经济的基础，提高农业综合生产能力事关社会稳定的大局，对于加快全面小康社会建设进程，实现现代化战略目标具有重大意义。改革开发以来，在政策、投入、科技的共同推动下，我省的农业综合生产能力有了很大提高，基本实现了全省主要农产品的供求平衡，确保了农民收入的快速增长。但从发展看，目前我省提高农业综合生产能力的任务仍然十分艰巨，面临的形势不容乐观。
     1、保持农产品特别是粮食供需基本平衡压力大。民以食为天，粮食安全始终是关系国计民生的重大问题。我省是国家确定的粮食自给省份，目前全省的粮食综合生产能力只有1000万吨，仅能达到“丰年有余，品种调剂、基本自给”的要求。随着人口的增长和经济社会的发展，我省主要农产品特别是粮食供需紧张的问题将长期存在。据测算， 2010年全省人口将达到4010万人，到2043年全国人口高峰时将达到4466万人，届时,粮食的需要量将分别达到1704万吨和1898万吨。而另一方面，我省耕地持续减少的趋势难以逆转，水资源短缺的矛盾将会更加突出，保障农产品特别是粮食供需基本平衡的难度越来越大，提高农业综合生产能力，确保粮食安全任重而道远。
     2、增加农民收入的压力。我省农村经济发展滞后，农民收入偏低。2004年，全省农民人均纯收入只有1867元，是全国平均水平的64%，是城镇居民收入的25%，增加农民收入成为当务之急，是当前我省“三农”工作的中心任务。目前，我省农民人均纯收入中的三分之二来自于家庭经营，在家庭经营收入中第一产业收入占到80%以上，第一产业收入中种植业占到近90%。所以，增加农民收入，解决“三农”问题，既要抓住我国工业化进程加快的良好机遇，大力发展劳务经济，也要加快农村城镇化建设步伐，大力发展农村二、三产业，更要立足现实，大力改善农业生产条件，加快发展高产优质高效农业，不断调整优化农业和农村产业结构，积极推进农业产业化经营，努力提高农业综合生产能力。
     3、中低产田改造任务重。我省农业自然条件差，中低产田改造任务重，难度大。全省现有的4192万亩耕地中，旱涝保收的基本农田只有1581万亩，仅占37%,尚有2611万亩中低产田亟需改造，按目前每年改造100万亩的进度计算，需要26年才能全面完成改造任务。特别需要强调的是，我省按照先易后难的原则，前十五年中低产田改造的重点一直放在水源条件较好的关中平原和汉中盆地，而现有的中低产田大部分集中在耕地和水源条件较差的渭北旱塬和陕南、陕北地区，改造的难度较以往明显增加，需要下更大力气。
     （二）农业综合开发是提高农业综合生产能力的有效途径。农业综合生产能力是由农业生产诸要素综合作用而形成的相对稳定的农业产出能力，既受光热水气和土壤等自然条件的影响，也受水利、机械、肥料等物质装备与投入以及生产管理水平的影响。提高农业综合生产能力不能单打一，必须采取综合措施。农业综合开发贵在开发，重在综合，很好地适应了农业生产发展规律，是提高农业综合生产能力的有效途径。
     综合性强是农业综合开发最为显著的特点。农业综合开发坚持综合利用农业资源，综合运用农业、水利、林业、科技等措施，实行山水田林路综合治理，通过打井修渠、平整土地、培肥地力、整修机耕路、营造防护林、引进推广先进技术、培训农民以及扶持名优农产品基地建设和农副产品加工龙头企业发展，把治水与改土结合起来、把改善生产条件与改善生态环境结合起来、把自然资源开发与技术开发与劳动者技能提高结合起来，把基础设施建设与产业开发结合起来，全面地改善一个区域的农业生产条件，可以更加有效地提高农业综合生产能力。
     针对性强是农业综合开发又一个显著的特点。农业综合生产能力的高低，既受单个生产要素的影响，又取决于各个生产要素能否保持协调与均衡。各地情况千差万别，制约农业生产的因素也各不相同，需要采取有针对性的综合治理措施。农业综合开发在坚持全面开发、综合治理的同时，又能够因地制宜，抓住关键环节进行重点突破，集中力量解决制约当地农业生产的主要障碍因素，实现农业生产各个要素的优化配置，大幅度地提高农业综合生产能力。
     适应性广是农业综合开发的另一个重要特点。农业综合开发的综合性和针对性，决定了它具有广泛的适应性，在平原和山区、灌区和干旱地区各个不同区域都能发挥应有的作用，从而为提高全省农业综合生产能力担负更重的责任，做出更大的贡献。
    （三）依靠农业综合开发提高农业综合生产能力的对策与措施。
     当前和今后一个时期，农业综合开发要坚持把提高农业综合生产能力作为中心任务，以农业主产区特别是粮食主产区为重点，突出中低产田改造，着力改善农业基础设施条件，积极推进农业产业化经营和农村科技进步，为全省农业增产、粮食安全和农民增收做出新的贡献。
     1、以田间配套和节水灌溉为重点，加大关中灌区和汉中盆地粮食主产区农业综合开发力度。关中平原和汉中盆地农业生产条件较好，水利化程度较高，是我省的粮食主产区。搞好这两个区域的农业综合开发对于提高全省农业综合生产能力具有举足轻重的作用，要继续作为开发工作的重点，加大扶持力度。要以建设高标准方田为目标，以节水增效为中心，重点抓好灌区田间配套建设，稳步扩大有效灌溉面积，大力推广渠道防渗、管道输水以及管灌、喷灌等实用节水技术，全面提高水资源利用率。要在提高治理标准、建设质量和开发效益上下功夫，努力把农业综合开发区建成“田成方、树成行、林成网、渠相连、路相通、旱能灌、涝能排”的现代农业示范区。
     2、大力加强小型水源工程建设，努力实现渭北旱塬农业综合开发的新突破。渭北旱塬是省委、省政府确定的我省第二粮仓，也是全省中低产田分布最为集中、农业增产潜力最大的地区，要作为农业综合开发的又一个重要区域，给予重点扶持，进行重点突破。要以建设高产稳产基本农田为目标，以兴水治旱为中心，大力加强小型水源工程建设，采取蓄、引、提、调等多种措施，充分挖掘地表和地下水资源潜力，努力解决“缺水”问题。要大力发展节水农业，全面推行管道输水和喷灌、滴灌等节水灌溉技术，使有限的水源发挥最大的增产效能。要加强农田防护林建设，大力发展旱作农业，积极推广耐旱优良品种和深翻改土、秸秆还田、覆盖栽培等抗旱保墒耕作栽培技术，确保农业高产稳产。
     3、坚持开发资源与保护环境相结合，积极推进陕南陕北地区农业综合开发。陕南陕北自然条件差，农业生产水平低，生态环境脆弱。这两个地区虽然不是我省的农业和粮食主产区，但提高农业综合生产能力对于保证当地粮食安全，巩固退耕还林还草成果，改善全省生态环境具有重要意义，要努力增加农业综合开发投入，逐步扩大开发规模，积极探索符合当地实际的开发模式。要按照先易后难的原则和突出中低产田改造的要求，优先抓好河道沿岸、川台地和沙滩地、涧滩地的开发治理。要逐步加大生态项目实施力度，以修建高标准基本农田和治理水土流失为中心，加快丘陵山地开发。要以流域为单元，陕南围绕治水保土，以修建河堤和石坎梯田为重点；陕北围绕治土保水，以修筑淤地坝、坡改梯和种草种树为重点，实行山水林草综合治理，努力改善生态环境，实现陕南人均1亩、陕北人均2亩高标准基本农田的治理目标。
     4、加大产业化经营项目扶持力度，加快农村产业结构调整步伐。搞好结构调整，发挥区域优势，是提高农业综合生产能力的重要途径，也是增加农民收入、增强农业综合开发活力的现实需要。农业综合开发要优先选择结构调整有一定基础的地方实施，确保建成的设施能够充分发挥作用。要按照区域优势产业发展的需要，搞好基础设施建设，为农村产业结构调整创造条件。要按照“围绕产业扶龙头，依托龙头建基地”的思路，进一步加大对农副产品加工龙头企业的扶持力度，依靠龙头企业的带动，促进农村产业结构的调整。
     5、加大科技投入力度，提高农业综合开发水平和效果。我省是一个自然条件较差而科技实力雄厚的内陆农业省份，依靠科技进步是提高农业综合生产能力的根本出路。农业综合开发要把推进科技进步，促进传统农业向现代农业转变作为一项重要任务。要坚持高标准设计、高质量建设的原则，吸引科技人员参与项目的规划和实施，努力提高项目工程建设的科技含量。要不断加大农业综合开发科技投入，提高科技资金在总投入中的比重，加快新品种新技术的推广应用。要以实施世行科技项目为重点，探索建立企业、农户与科技人员分工协作的利益共享机制，努力走出一条“公司+科技人员+农户”的科技推广新路子，不断提高农业综合开发水平和效益。
     三、农业综合开发要为社会主义新农村建设做出积极贡献
     党的十六大确立了全面建设小康社会的宏伟目标，明确提出要在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。党的十六届五中全会强调，全面建设小康社会难点在农村和西部地区，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，大力推进社会主义新农村建设。这是当前和今后一个时期农业和农村工作的中心任务。农业综合开发要适应新的形势，更好地发挥职能作用，积极推进新农村建设，为加快全面小康社会建设做出应有贡献。
     （一）建设社会主义新农村是一项艰巨而紧迫的任务。陕西是一个欠发达的西部内陆农业省份，实现十六大提出的全面小康目标，必须加快新农村建设。改革开放后特别是近年来，我省农村经济社会全面快速发展，农民群众生活总体上达到了小康水平，但离全面小康仍有较大差距，新农村建设任务艰巨，形势严峻。一是基础差，起点低。我省农业生产条件较差，生产水平较低，农村基础设施落后，二三产业不发达，社会发育严重滞后，目前全省农民人均纯收入还不到2000元，全省三分之一的村属于贫困村。二是困难多，任务重。按照全面小康目标的要求，今后一个时期我省农业和农村经济必须要有更快的发展，农民收入要有大幅度的增长，农村基础设施落后状况要有根本的改善，农村社会事业要有长足的发展。这些都需要大量的投入作保证，而目前我省各级地方财政都还比较困难，农民群众自筹的潜力也十分有限。三是发展慢、时间紧。本世纪已经走过5个年头，我省的农村全面小康建设尽管各个方面都有所进展，但整体推进不够，进展不大，全省2800多个行政村真正实现全面小康的寥寥无几，要在今后的15年内完成全面小康建设的任务，必须加大工作力度，加快新农村建设进度。
    （二）农业综合开发在社会主义新农村建设中担负着重要责任。建设社会主义新农村是全社会特别是涉农部门的重大历史使命，农业综合开发责无旁贷，而且肩负重大责任。
     首先，按照全面小康的目标要求，建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设，既要统筹安排，整体推进，又要因地制宜，重点突破。像我省这样的欠发达地区，建设新农村必须坚持以经济建设为中心，重点应该放在改善农村基础设施条件，发展农业生产，增加农民收入上，这也是农业综合开发的中心任务。因此，农业综合开发在新农村建设中具有不可替代的作用，担负着发展生产，为新农村建设提供物质基础的重任。
     其次，新农村建设是一项十分艰巨的历史任务，应该按照“先易后难”的原则，首先选择条件较好的地方实施，然后循序渐进地逐步推开。而农业综合开发属于“锦上添花”工程，立项开发区域的自然、经济和社会条件相对较好，具有建设新农村的良好基础，应该率先突破。从这个意义上讲，农业综合开发与新农村建设在实施选点上具有高度的一致性，这也决定了农业综合开发必然要在新农村建设中发挥先导示范作用。
     第三，新农村建设涉及农村经济发展、社会进步、环境整治以及民主政治建设等方方面面，是一项需要全社会共同努力才能完成的艰巨任务。农业综合开发具有覆盖面大、投资集中稳定、措施综合配套等独特优势，是推动新农村建设的中坚力量。目前，我省农业综合开发每年用于农村基础设施建设的财政资金约3亿元，项目覆盖的行政村约500个，平均每村投资约60万元，建成的项目区生产条件得到了根本改善，农业生产水平和农民收入都有了较大提高，已经具备了现代农业的雏形。
     （三）依靠政府统筹，整合项目资金，努力把农业综合开发项目区率先建成社会主义新农村的示范区。近年来，我省杨凌、平利等县区以农业综合开发项目区为平台，捆绑使用农业综合开发、扶贫开发、以工代赈、人饮工程、乡村道路、农村能源建设等项支农资金，把改善农业生产条件和群众生活条件结合起来，实行综合治理，既避免了投资重复浪费，又提高了总体治理效果，同时也降低了政府工作成本，提高了工作效率，涌现出了一些设施完善、环境优美、生产发展、文明和谐的社会主义新农村典型，成为农村工作新的亮点，受到社会各界的广泛关注。杨凌、平利等地的实践证明，以农业综合开发项目区为平台，整合涉农项目资金，是推进新农村建设的有效途径。总结他们的经验，推进新农村建设，搞好规划是前提，整合涉农项目资金是关键，加强政府统筹是保障。
     新农村建设规划既要体现“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求，又要从当地实际出发，尊重农民的意愿，充分考虑农民的承受能力。要坚持节约使用土地和投资的基本原则，对生产用地和村庄建设用地、生产基础设施和生活基础设施、村容村貌整治和农户生活环境改善通盘考虑，统一规划设计。要对照发展的要求，结合当地实际，按照“缺啥补啥”的原则，找准新农村建设工作的突破口和着力点，落实投资主体，明确建设责任。
     推进新农村建设，需要有大量的投入作保证。一方面，要坚持政府引导、民办公助的原则，充分调动群众建设美好家园的积极性，发挥农民的投资主体作用。另一方面，要继续贯彻“多予、少取，放活”方针，加大各级财政支农力度，扩大公共财政对农村的覆盖范围，强化政府对农村的公共服务。更重要的是发挥农业综合开发投资的引导作用，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补，各尽其力、各记其功、形成合力”的原则，整合涉农项目资金，利用已有的投资搞好新农村建设。
     去年的中央1号文件要求，加大国家农业资金投入的整合力度，鼓励以县为单位整合投资，提高资金使用效率。以农业综合开发项目区为平台，整合涉农项目资金，推进新农村建设，要抓住关键环节，找准工作结合点。一是围绕“道路”建设进行整合，把农业综合开发生产机耕路整修和乡村道路改造结合起来，解决好村庄街道硬化问题。二是 围绕“水利”建设进行整合，把农业综合开发田间灌溉水利设施建设同人畜饮水工程结合起来，实现农村生活用水清洁化。三是围绕“绿化”建设进行整合，把农业综合开发农田防护林建设同村容村貌整治结合起来，美化群众生活环境。四是围绕“能源”建设进行整合，大力推广“一建三改”（建沼气池、改灶、改厕、改圈），改善农户生活环境。
     推进新农村建设关键在于加强政府统筹。县级政府是农业和农村工作第一线的指挥部，要树立新农村建设总揽农业和农村工作全局的观念，在实践中积极探索建立整合农业政策资源的长效机制，努力创造符合当地实际的新农村建设有效形式。要抓住新农村建设这个中心，统筹部署农村改革和发展的各项工作，统筹制定新农村建设规划，统筹安排涉农项目资金，统筹组织实施建设项目，努力形成新农村建设的强大合力。各级业务部门应该尊重和支持地方政府的统筹自主权，鼓励和引导地方政府整合农业政策资源，加快社会主义新农村建设。