农业综合开发对粮食
的增产效应及其作用方式

张苏林  张 超
（2006年1月8日）

      粮食是关系国民经济全局和城乡人民生活的战略物资。粮食综合生产能力又是保证国家粮食安全的基础。以改造中低产田为主要内容的农业综合开发作为保护和提高粮食综合生产能力的一项直接、明确和有力的政策措施，通过加强农业基础设施建设，对农业资源进行有序开发和合理利用，建设旱涝保收、高产稳产基本农田，保护和改善农业生态环境，稳步提高粮食综合生产能力，为确保国家粮食安全作出了重大贡献。为了弄清农业综合开发对粮食生产的增长效应及其作用方式，我们按照国家办和省办的安排，组织宝鸡市农业综合开发系统进行了一次全面调查分析。调查数据显示，1988年~2003年15年间，在农业综合开发等一系列农业政策措施的推动下，全市粮食生产连上四个台阶，由118万吨跃升至120万吨、130万吨、140万吨和150万吨；大多数年份农业综合开发项目区在全市粮食增产年份增产幅度高于非项目区，减产年份减产幅度低于非项目区；水利、农业、林业等各项工程措施对粮食增产在不同年份也发挥着不同的效应和作用。
     一、农业综合开发对粮食生产的增产效应
     一是农业综合开发项目区就是粮食主产区，决定着粮食生产的大局。宝鸡市2003年农业综合开发项目区国土总面积1万平方公里，占全市的55%，但耕地面积却达到30.12万公顷，占全市的80.6%，其中水浇地10.22万公顷，占到全市的90.15%；项目区粮食单产水平比全市高出4.86个百分点，非项目区单产水平只及全市的74.3%；项目区粮食总产量占到全市的90%左右，非项目区仅占10%左右。凤翔县是国家商品粮大县之一，也是宝鸡市首批农业综合开发项目县之一，每年粮食种植面积都在6万多公顷，通过农业综合开发项目的实施，全县粮食生产能力不断提高，近5年粮食产量连上三个大台阶，总产从20.5万吨跃至25.3万吨，始终占到全市粮食总产量的20%。
     二是农业综合开发项目区的粮食单产水平不断提高，在粮食种植面积不断减少的情况下对促进粮食增产起了关键性作用。1988年全市粮食播种面积为42.15万公顷，1995年下降为39.36万公顷，2003年则下降到36.53万公顷，净减少5.62万公顷；粮食平均单产则由每公顷2810公斤提高到3334公斤，增长18.65%，农业综合开发项目区粮食平均单产比全市平均水平高2.58—6.64个百分点。1997年平均单产曾达到3517公斤，比1988年增长35.84%；2003年达到3496公斤，比1988年增长35.03%。净减少的粮食种植面积，按1988年单产水平计算，少生产粮食15.8万吨。粮食单产水平的提高，不仅弥补了粮食播种面积下降而减少的粮食产量，而且保证了粮食总产的稳定增长。扶风县是全国、全省的粮食生产基地县，常年粮食总产量占到全市20%以上，1996年列入农业综合开发项目区。粮食播种面积虽由5.58万公顷下降到2003年的4.84万公顷，粮食单产却由每公顷4396公斤提高到4844公斤，粮食总产由22万吨上升到24万吨和27万吨（1998、1999年），单产水平比全市高出45.29个百分点，比非项目区高出近1倍。
     三是农业综合开发项目区的粮食生产稳定对全市粮食总产量的大幅度波动产生较强的抑制作用。粮食生产受自然、经济双重影响，总产量年度间会出现一定幅度的波动，波动幅度的大小在一定程度上反映粮食的综合生产能力和安全程度。据统计,1989—2002年14年间（2003年由于行政区划调整，将项目区4个乡镇调整到非项目区，数据无可比性），7个粮食增产年份中，农业综合开发项目区有5个年份增产幅度高于全市平均增幅，只有2个年份略低于全市平均增幅；7个粮食减产年份中，农业综合开发项目区有4个年份减产幅度低于全市平均减幅，只有3个年份高于全市平均减幅。1993年全市粮食总产比上年增长22.15%，农业综合开发项目区增产25.52%，非项目区只增长19.08%；1996年全市粮食总产增长12.73%，项目区增产16.27%，非项目区只增长10.13%；2002年全市粮食总产减少0.9%，项目区减产0.09%，而非项目区减产达9.19%。农业综合开发项目区对全市粮食总产的波动周期和波动幅度都产生了明显的正向调整。
     二、农业综合开发工程措施对粮食增产效应的作用方式
     农业综合开发对促进粮食增产的效应是毫无疑问的，但各项工程措施在不同情况下对粮食增产效应的作用方式及其效果又是各不相同的。我们通过调查分析，梳理出七条一般规律性的作用方式。通过对这七种作用方式的分析，有助于我们认识大力推进农业综合开发，对保护和提高粮食综合生产能力，确保国家粮食长久安全重要性的认识。
     一是在干旱地区和无水利设施的田块，水利措施对粮食增产的作用最大。农业综合开发的各项工程措施中，水利措施投资额占70%左右。宝鸡农业最大的威胁是干旱，发生旱灾的机率在70%以上。农业综合开发项目的实施，通过打井、引水、建坡塘等工程措施，解决了无水利设施的村组和田块的灌溉水源问题，扩大了有效灌溉面积，使部分地区的粮食产量成倍增长。扶风县法门镇的黄堆地区4个村，地处渭北旱腰带，1999—2001年因干旱近一半耕地三料颗粒未收，农民吃粮都成问题，群众叫苦不迭。2001年实施农业综合开发项目，改造中低产田1万亩，打深机井2眼，建抽水站2座，衬砌渠道20公里，扩大灌溉面积0.2万亩，改善灌溉面积0.8万亩，当年秋季秋粮亩产达到405公斤，项目区增产粮食5000吨，比2000年增长近4倍。千阳县文家坡乡1998年实施农业综合开发，虽连续几年遭受严重干旱灾害，但水利设施充分发挥作用，2003年在粮食面积减少6900亩的情况下，粮食总产仅增长1.46%，平均单产却增长34.2%。
     二是水利措施对秋粮生产的增产效应最直接、最明显。由于秋粮生长期短，需水量大，农业综合开发水利措施对秋粮的增产效应较为强烈。尤其是玉米在苗期少浇一两遍水，产量就相差一半以上。1998年全市粮食总产创历史最高记录，达到150万吨，而全市和项目区夏粮均比上年减产11.8%，全市秋粮大丰收，增产幅度1.06倍，农业综合开发项目区秋粮增产幅度为1.08倍，项目区秋粮总产达到65万吨，占到全市的89.22%；1999年全市和项目区夏粮减产20.22%和20.03%，但秋粮却分别增产11.37%和12.26%，项目区秋粮总产达到73.57万吨，占到全市的90%，其中玉米产量占到全市的91.7%。扶风县原建和乡（已合并到法门镇）1997—1998年实施农业综合开发项目，夏粮总产稳定在9000—10000吨之间，后几年由于扩大经济作物种植面积，夏粮总产下降到7000吨左右，而秋粮总产则由1997年的3439吨上升到2000年的8531吨，增长1.48倍，平均每年增长10.3%，全乡粮食总产也由1.31万吨增加到1.52万吨，增长16.63%，连续三年稳定在1.5万吨以上。眉县槐芽镇消里沟村800多亩耕地，地处石头河灌区5斗下游，渠修好后水就没到过地里，粮食只能收一料，亩产只有200多公斤。2002年实施农业综合开发项目后，打井修渠，800亩耕地都能灌溉，小麦亩产达到400公斤以上，玉米亩产达到500公斤以上，全村粮食总产增长4倍多。
     三是农业措施在正常年份对粮食的增产效应最大。农业综合开发中的农业措施占农业综合开发资金的20%左右，在风调雨顺的正常年份，农业措施对粮食的增产效应上升到第一位。岐山县雍川镇（原马江、麦禾营两乡镇）1996—1997年连续两年实施农业综合开发项目，使粮食总产由2.26万吨达到2.87万吨；1999~2000年连续两年实施以农业措施为主的优质粮食基地建设项目，建设优质粮食基地2万亩，粮食总产又登上3万吨的新台阶，连续几年被评为全国农业技术推广先进单位。眉县2003年在马家镇、常兴镇实施1.5万亩优质粮食基地建设项目，小麦良种普及率达到90%以上，推广规范化栽培技术覆盖率达到100%，2004年小麦单产有4个村达到400公斤以上，增产幅度达19—28.8%。扶风县连续多年在农业综合开发项目区，加大实施农业措施的力度，制定出“选用良种、配方施肥、规格播种、适时冬灌、防治病虫害”等一整套小麦规范化栽培核心技术方案，良种普及率达到80%以上，配方施肥面积达到95%以上，规格播种面积达到95%以上，冬春灌面积达到38万亩，麦田化除率达到90%以上。2004年全县43.4万亩小麦，平均亩产373公斤，总产16.2万吨，比上年分别增长26.4%和27%，比大丰收的1997年分别高出18%和13.3%，再创历史新高。农业综合开发项目区10万亩高产田平均亩产达到500公斤以上，许多农户的高产田平均亩产达到600公斤以上，农民群众说这样的小麦产量从来没见过。
     四是农业综合开发工程措施对稳定高产地区的粮食总产水平起到了重要的保障作用。扶风县城关镇地处宝鸡峡引渭灌区和冯家山灌区的结合部，水利条件较好，粮食单产水平长期稳定在每公倾4000公斤以上，2001年实施农业综合开发项目，打配机井7眼，衬砌渠道15公里，埋设地下输水暗管15公里，改善灌溉面积1.5万亩，2001年在粮食播种面积由上年的8.05万亩下降到7.20万亩减少0.85万亩的情况下，粮食总产由22334吨提高到23269吨，增产粮食935吨，增产幅度只有4.2%，粮食单产却由每公顷4162公斤，提高到4850公斤，增长幅度达16.53%。
     五是农业综合开发在促进粮食总产量增长的同时,促进了优质专用粮食基地建设。农业综合开发对粮食的增产效应不仅体现在粮食总产量的增长上，而且体现在粮食品质的提高和粮农收入的增长上。扶风县农业综合开发项目区优质粮食种植面积不断扩大，近几年迅速发展，2000年不到10万亩，2003年已发展到25万亩。凤翔县农业综合开发项目根据市场需求，扩大种植食品加工所需的高筋专用硬粒小麦和专用白软小麦等品种30万亩，每亩比普通小麦多卖60元，仅此一项每年就可为农民增收1500万元左右。岐山县在农业综合开发项目区推广高蛋白优质面条专用小麦35万亩，占到总播种面积的86.6%，推广规范化条播32.6万亩，测土平衡施肥28.3万亩。2004年夏粮总产和单产创历史最好水平，分别达到15.2万吨和368.6公斤，较上年增长59.9%和50%，全县小麦增产一项使农民人均增收超过200元。
     六是各项农业综合开发措施在不同年份对粮食的增产效应不同。在干旱年份水利措施对粮食的增产效应最大，平均约占整个农业综合开发措施对粮食增产贡献份额的60%以上，农业措施约占30%左右；在正常年份农业措施则对粮食的增产效应最大，平均占农业综合开发措施对粮食增产贡献份额的50%左右，水利措施约占40%以上。林业和其它措施对粮食增产的影响在年度之间变化不大，增产效应也较小。在中低产田改造项目中，综合评价农业综合开发措施对粮食的增产效应，水利措施为54%，农业措施为36%，林业措施为4.4%，其它措施为5.6%。

                        （2）增产效应和作用机率均以百分数计算。

     七是农业综合开发措施对粮食增产的后延效应与工程使用的衰减周期基本保持同步。各项农业综合开发工程使用寿命都有一定年限，在有效使用年限内，对粮食增产将持续发挥作用，表现为对粮食增产的后延效应。不同工程的使用年份不同，对粮食增产的后延效应也不同，但与工程的使用寿命、衰减周期大体保持同步。水利措施和林业措施的衰减周期一般较长，对粮食增产的后延效应也较强；农业措施的衰减周期一般较短，对粮食增产的后延效应也较弱。

      三、强化农业综合开发支持粮食生产的具体措施和意见
     农业综合开发是农业和农村经济工作的重要组成部分，应抓住当前有利时机，进一步加强粮食综合生产能力建设，继续为确保国家粮食长久安全做出应有贡献。应突出抓好以下五点：
     第一，坚持农业综合开发向农业主产区特别是粮食主产区倾斜的方向，进一步加强以中低产田改造为重点的农业基础设施建设。农业综合开发以农业主产区特别是粮食主产区为重点，不但有利于提高农业综合生产能力，保证主要农产品的有效供给，而且有利于发挥区域比较优势，优化农业生产力布局，促进农民增收。近几年来，农业综合开发项目区影响粮食综合生产能力建设的首要问题是耕地面积和粮食播种面积的减少，粮食产量波动直接受播种面积因素的影响较大。农业综合开发坚持以农业主产区特别是粮食主产区为投入重点，必须注意三点：一是农业综合开发投入应将耕地保护和粮食播种面积列入分配因素，把财政资金分配作为实行最严格耕地保护制度的一项内容，稳定或适度增加耕地，防止工业化、城镇化过度挤占耕地，损害粮食的综合生产能力。如可规定违规占用耕地面积的限额，达到限额暂停或取消农业综合开发项目实施资格。二是对已经实施农业综合开发项目的耕地实行最严格的保护措施。目前各地都有已实施农业综合开发项目的耕地被占用、设施被毁坏的现象，不仅使建设投用的农业综合开发设施难以发挥作用，渠道被铲平，机井被闲置，而且使国家和农民的投入全部浪费。这种现象在经济发达地区尤为突出。国家应当制定有关制度，加强对城镇郊区耕地的管理，及时调整城区农业综合开发区的数量，对远景规划已列入城市范围的行政区，应逐步退出农业综合开发项目县区。城市区和城镇郊区应将列入城镇规划的耕地划在农业综合开发项目区之外。凡大面积毁坏已实施农业综合项目耕地的地方，要加大处罚力度，属地方政府行为的扣减投资规模，追究直接责任人的责任；属企业行为的责令拿出农业综合开发投资额一至两倍异地补建基本农田。三是以提高农业抗灾能力为重点加强农业基础设施建设。自然灾害频繁是威胁粮食生产的主要因素，北方地区干旱灾害的影响最大。粮食产量的增减幅度与成灾面积呈现高度一致的反向变动关系。农业综合开发要坚持以中低产田改造为重点，加强小型农田水利设施建设，突出发展节水灌溉，配套建设产前、产中、产后基础设施，提高农业的抗灾减灾能力，确保粮食总产量的稳定增长，减少波动次数和波动幅度。
     第二，调整农业综合开发投资结构，增加对农业科技推广、农业生态环境建设的投资，增强农业综合开发对粮食的增产效应。许多专家认为，进入21世纪后，粮食的增产途径再也不能走扩大面积、广种薄收和破坏环境的途径了，应该走大幅度提高单产的道路。在耕地面积的减少不可避免的情况下，只能通过提高单产来提高粮食总产量。宝鸡市如将粮食单产由2003年的每公顷3363公斤提高到扶风县4375公斤的水平，全市粮食总产可达到168万吨，增产30%以上。农业综合开发项目区提高粮食单产，一靠政策和投入，二靠农业科技，最根本的还是要依靠科技来解决问题。实践证明，在现代粮食增产过程中，技术因素占到35%左右。在农业综合开发各项措施投入中，应把提高粮食单产，加强技术创新作为一个着力点，根据项目区不同情况，适当调整投资结构。一是加大对良种投入的支持力度。农业措施中良种对粮食的增产作用最大。要参照粮食直补的做法，为项目区提供良种补贴，直补到户，逐步扩大支持面。制定配套政策，实行统一供种，提高大田种子纯度。二是加大对具体农业技术推广措施的投入力度。如种子包衣技术，每亩包衣剂成本仅4—10元，但增产收益却达50—60元。目前大多数技术措施是针对小麦生产的，针对玉米生产的技术措施推广较少。要支持农业技术部门加强玉米生产实用技术的推广，在农业综合开发项目区把各种实用技术组装配套，综合应用于粮食生产。三是加大农民实用农业技术培训的力度。实施农业综合开发项目的乡镇和村组年年变动，农业技术推广时有中断，新项目区农民对实用农业技术的关键技术没有掌握，技术培训跟不上就会影响农业综合开发项目的实施及增产效应。要加大对项目区农民技术培训的投入力度，使政策支持面与技术推广面同步扩大。四是加大农业生态环境治理投入的力度。以农田林网和秸秆综合利用为主要内容的农业生态整治措施，在促进粮食增产的同时，为改善农业生态环境、提高农民生活质量发挥着重要作用。要改变目前资金结构不分区域、一个模式、一个比例的状况，对林业比重大的农业综合开发项目县，应相应提高林业在农业综合开发各项措施的投资比例。
     第三、加大对渭北旱塬农业综合开发项目区的投入力度，扩大有效灌溉面积，增强粮食增产后劲。渭河川道和渭北塬区是陕西省、宝鸡市的粮食主产区，耕地面积大，粮食增产潜力大。干旱缺水导致这一区域大多地方粮食产量低而不稳。特别是一些无水利设施的区域，实施农业综合开发后，粮食总产就成倍增长。如陈仓区和金台区的贾村塬4个乡镇，耕地面积15万多亩，地下水位150~200米，虽处冯家山水库抽水灌区,但由于抽水扬程高达312米，耗电量很大，加之作物种植单一，农民不愿灌溉，历年实灌面积不足设施面积的10%，每年只能收获一料庄稼，粮食亩产只有200—300公斤。水利部门规划建设水库自流灌区，粮食增产潜力近10万吨。陕西省虽未列入全国农业主产区，但却有28个粮食主产县。国家农业综合开发应将渭河平原及渭北原区列入农业主产区给予重点扶持，新上高楼子水库等一些重点水利骨干工程，进一步扩大这一区域的有效灌溉面积；加大9大灌区田间配套工程建设力度，增强农业发展和粮食增产的后劲。
     第四、以产权改革为重点加强已成工程管护，延长农业综合开发工程的衰减周期，充分发挥其对粮食增产的后延效应。当前农业综合开发项目区普遍存在重建设、轻管护的现象，工程设施损毁严重，完好率降低，使用寿命和衰减周期缩短，对粮食生产的后延效应发挥不够充分。究其原因主要是产权改革滞后，产权关系不清，管护责任落得不实。要按照农业综合开发资金投入的性质，明确划分产权，除国家财政投入建设的水库及拦水枢纽、输水主干渠、大中型抽水站等设施确定为国有资产外，对部分经营性设施应明确股权，委托经营，在保本的基础上合理增值；对分散在村组田间的井渠及节水灌溉设施，应将产权明确到农民用水者协会等专业合作经济组织或农户个人，林网树权则归属土地承包经营权直接到农户。要建立健全各项管护责任制，落实各项管护措施。对拥有农业综合开发项目所形成设施产权的单位和个人，都要加强日常管护，不得随意损坏或不合理处置工程设施，凡有损毁的地方，无论人为损毁或自然灾害损毁，都要及时进行维修，形成农业综合开发工程设施建设、管护、维修的良性长效机制，确保其长期使用发挥效益。
     第五，协调处理粮食增产与粮食优质化的关系，确保农业综合开发项目区粮农收入的稳定增长。粮食综合生产能力不仅表现为数量的增长，也应该包括质量的提高，即粮食的优质化、专用化和多样化。农业综合开发项目区要加大国家优质粮食产业工程的实施力度，将加强粮食综合生产能力建设与促进粮食向优势产区集中结合起来，集中力量支持粮食主产区发展粮食生产，逐步建立鼓励主产区稳定增加粮食生产的内在机制。在粮食生产区重点建设一批优质专用粮食产业带和优质专用粮食生产基地。农业综合开发项目区主要应抓好：一是大力支持农产品特别是粮食的标准化和无公害化生产。农业综合开发资金应支持购买无公害农产品速测设备、印发标准化生产技术规范，开展农民技术培训，推动常规农业和有机农业、生物技术农业的有效结合和良性互补，促进优质粮食基地建设，使优质粮食生产量占到生产总量的80%以上，提高农业的资源利用率和粮食的投入产出效益。二是支持粮食加工企业参与粮食基地建设，用订单农业的形式，把优质专用粮食基地、粮食加工企业、生产农户联接起来。农业综合开发产业化经营项目应将粮食加工流通企业同其它龙头企业一样列入扶持范围，农业发展银行应一视同仁地提供粮食流通贷款。三是农业综合开发要将提高粮食综合生产能力与农民增收紧密结合起来，在项目区大力推广粮经间作套种、粮经轮作倒茬等栽培模式，在提高粮食综合生产能力的同时，实现粮农收入的大幅度增长。