充分发挥农业综合开发在推进
西安都市农业进程中的重要作用
西安市农发办
（2006年1月8日）

      西安是国际国内著名的历史文化名城，是陕西省政治、经济、文化中心，在西部大开发和区域经济发展中，具有承东启西、连接南北的重要作用。近年来，市委、市政府通过深入调研、论证，提出了“国际化、市场化、人文化、生态化”的发展理念和“构建具有历史文化特色的国际性现代化大城市”的发展定位，建立了促进农村经济和农民收入持续增长的长效机制，实行三个“统筹”：把农业和农村经济放到整个国民经济发展中统筹部署；把农村社会事业放到全面建设小康社会进程中统筹协调；把农民增收放到全市人民共同富裕中统筹安排。发展都市农业是构建现代化大都市的根本要求，同时也为我市农业综合开发带来了前所未有的发展机遇。市政府在总结我市近年来农业综合开发工作中指出：“农业综合开发是我市农业和农村经济工作的重要组成部分，是市场经济条件下财政支农的一个重要手段，是提高农业综合生产能力最直接、最有效、最快捷的一项措施，继续推进农业综合开发，对于促进粮食增产和农民增收，加快农业产业结构调整，加快都市农业进程，具有不可替代的重要作用。”农业综合开发在我市实施以来，坚持土地综合治理，大力加强农业基础设施建设，始终以提高农业综合生产能力为根本宗旨，取得了明显成效，积累了很多经验，形成了一套行之有效的组织实施办法，在加强农业综合生产能力建设上具有明显的优势和特点。
     一、西安都市农业发展现状和存在问题
     近年来，我市不断加大财政对农业的投入力度，2004年市财政农业支出上升到4428.1万元，以支持“亿万千百”工程为重点，推动农业结构调整，不断打造现代农业产业集群；水利和林业支出分别上升到60323和7832.8万元，以实施“大水大绿”工程为手段，强化生态建设，打造生态西安，再现秀美山川。经过多年的财力支持，目前我市已出现了以现代型、产业型、生态型为主的区域特色明显、多板块发展的都市农业发展类型。我市在推进都市农业发展的进程中，特色农业向设施化农业迈进，各类生产基地逐步向标准化现代农业精品园区发展，加工企业向产品优质化、品种多样化、包装新颖化方向发展，农产品宣传、开拓市场的能力也不断得到提升。所有这些都使我市农业无论从功能开发上，还是生产形态上都具备了突破城郊型农业模式上向都市农业模式发展的条件，并逐渐构建出了以地域和功能相结合，以“三圈层”为主要特征的西安市都市农业发展雏形。
     第一圈层：主要模式为现代型+休闲观光型都市农业。是以城三区为主，辐射带动周边近郊区，基本形成了休闲观光型和现代型都市农业发展的模式。目前，城市近郊区已没有完全意义上的农业，主要以农产品加工、城市园林绿化、农产品贸易为主。
     第二圈层，主要模式为产业型+科技产业型都市农业。是以涉农区县的部分区域为主，已形成以农产品生产基地建设和无公害标准化生产为核心，以提供优质无公害农产品为目的产业型和科技型都市农业。
     第三圈层，主要模式为环保生态型+绿色休闲型都市农业。是以城市的远郊农业浅山塬区、岭区为主的区域，形成了以森林、山水等生态环境保护和优势鲜明的绿色有机农业、观光农业为核心的生态、休闲型都市农业。
     我市都市农业“三圈层”的构建，初步形成了兼顾生产、生活、生态的三维空间。生产方面相互结合、相互渗透；生活方面互补丰富；生态方面三者互动，逐渐溶为一体，逐步实现均衡和谐发展。
     目前，从总体上看，我市都市农业处在起步阶段，发展还不能适应尽快解决西安市二元结构明显、城乡差距较大的突出矛盾。还存在许多问题，主要表现在：
    1、发展水平低、经济效益差。
    2、集约化、标准化、规范化程度低。
    3、经营落后，市场发育不健全。
    4、缺乏科学合理的统一规划和有效的宏观管理。
     二、农业综合开发在西安都市农业发展中的作用
    （一）为都市农业发展奠定了基础
     我市农业综合开发自1990年实施以来，经历了15年的发展，既为我市农产品总量的增长做出了重大贡献，又为农民增加收入发挥了重要作用；既推进了农业基础设施和生态环境建设，又推进了农业和农村经济结构的战略性调整。15年来，累计完成投资7.2亿元，改造中低产田192万亩，改良土壤180万亩。扶持多经及产业化经营项目93个，其中种植业项目29个，养殖业项目34个，农产品加工项目19个，冷藏保鲜项目10个，产地批发市场项目1个。为推进都市农业的发展奠定了较好的基础。
     1、提高了农业综合生产能力。新增灌溉面积10万亩，改善灌溉面积182万亩，灌溉利用系数由0.4提高到现在的0.75，年均节约水量1020万立方米，增加农田防护林网面积18万亩，种植水土保持林1.58万亩，改善了农村环境，增强了抵御自然灾害的能力，改善了田间小气候, 农业综合生产能力显著提高。到2004年底年新增粮食生产能力22.8万吨，亩均增产150公斤以上。2004年我市粮食总产196万吨，肉、蛋、奶产量分别为16.8万吨、11.7万吨、和37.8万吨，年人均占有量分别为23.5公斤、16.3公斤和52.8公斤。农业综合开发为确保我市粮食安全作出了突出贡献。
     2、促进了农业产业结构调整。农业基础设施的改善为农业结构调整提供了广阔的空间，2002年以来，我市农业综合开发按照“农业综合开发服务于产业结构调整，产业结构调整提升农业综合开发整体水平”的新思路，积极引导项目区群众充分利用开发后形成的有利条件，进行产业结构调整。每个开发区（县）都在土地治理项目区建设3000至5000亩的精品示范园，把项目区真正建设成为农民致富的“聚宝盆”。周至县经过近十年的发展，有机猕猴桃种植面积达到15万亩，成为全国最大的猕猴桃生产基地，猕猴桃及其副产品远销日本、东南亚、西欧等十多个国家。未央区、雁塔区充分利用城郊的区位优势，在项目区大力发展观光、旅游农业，建成了万亩桃园和生态示范园，土地产出值由开发前的每亩500元提高到每亩1500元，把农业产业建成集生产、旅游为一体的生态观光园，成为市民休闲度假的理想场所,项目区人均纯收入高出全市平均水平1000元以上。阎良区在新兴、关山两个项目区大搞种植业结构调整，建成万亩甜瓜基地和无公害蔬菜基地，成为闻名全国的“甜瓜之乡”和全市最大的蔬菜生产基地，瓜农和菜农每亩收入达到3000元以上。2004年全市农业综合开发项目区，服务于结构调整的面积超过45%左右，优化的经济结构带来显著的经济效益，亩收入成倍增长，农民收入大幅度提高，平均比非项目区高出380元，个别区（县）达到500—600元。
     3、推进了农业产业化经营。按照区域化布局的要求，我市农业综合开发围绕优质粮食、畜牧、特色果、无公害蔬菜、奶牛等主导产业，按照“壮大基地建龙头，建好龙头带基地”的思路，精心选择80多家农业产业化龙头企业，加大扶持力度，使之成为带动项目区特色支柱产业发展的龙头。10年来，先后扶持培育了“东方”、“秦美”、“闻天”、“美桥”、“天鑫”、户县原种场等一批产业化龙头企业和30多个养殖基地，2004年全市奶牛存栏达到了8万头，鲜奶产量位居全省首位。基地建设带动了农民专业经济合作组织的发展，促进了农业产业化经营，逐步形成了一批有一定市场竞争力的特色农业产业带和产业群体，构建了一批“一乡一品”、“多乡一品”的区域特色板块。
    （二）提高了项目区农民生活水平，缓解了城乡二元结构矛盾
     西安市城乡二元结构明显，城乡差别较大。从农村城市人口分布看，2004年末，西安市拥有户籍总人口725万人，其中农业人口406.5万人，占全市总人口的56%。从我市农业收入看，2004年农业人口人均纯收入仅为城市居民人均可支配收入的三分之一，占全市总人口56%的农业人口的农业总产值仅占全市总产值的8.9%。从农业生产力水平看，农民人均只有1.05亩耕地，而且还有逐步减少的趋势。农户小规模经营方式短期内得不到改变，生产规模上不去，生产成本降不下来，农业经济效益的进一步提高和农民收入的增长步履维艰。从城市建设速度加快、规模扩大带来的矛盾和问题看，乡村向城区转变，耕地逐渐减少，失地农民的社会保障体系尚未建立，大量的“失地”农村劳动力滞留在家，甚至部分农业人口生活出现了问题，“人往哪里去，钱从哪里来”已成为当前郊区亟待解决的问题。另外从我市乡镇企业发展看，乡镇企业工业增加值在全市工业增加值中占到19.65%，农产品加工业营业收入占工业企业营业收入的33.9%。不难看出，作为转移农业劳动力主渠道的乡镇企业，由于规模与效能的限制，难以形成一产向二、三产业的有效转移。以上这些问题集中反映了我市城乡二元结构的突出矛盾。2003年以来，我市农业综合开发按照“现代农业的先行区、结构调整的样板区、农民增收的示范区”要求实施项目建设，建成了以周至万亩猕猴桃示范园、未央万亩桃园为典型的都市农业雏形。都市农业的生产、生活、文化、生态、休闲、观光等功能初步显现。项目区农民收入成倍增长，生活和生态环境显著改善，促进了人与自然、农村与都市的和谐发展，为缩小城乡二元结构矛盾提供了宝贵经验。
     三、农业综合开发服务都市农业发展的基本思路
     新时期我市农业综合开发要坚持在改善农业基本生产条件、保证基本农田面积的基础上，加大结构调整力度，加快建设城郊型、生态型农业建设的速度，从而全面推进都市农业的发展进程。
    （一）基本思路
     1、农业综合开发与构建农村和谐社会相结合。农业综合开发是新形势下财政支农的重要手段，要以农业综合开发为载体，捆绑其他涉农项目资金，努力改善农村居住环境，改善农业生产基础条件，发挥农业综合开发的推广辐射作用，以点带面，按照“现代农业的先行区、结构调整的样板区、农民增收的示范区”的要求，实施农业综合开发项目，逐步消除城乡二元结构，构建农村和谐社会。
     2、农业综合开发与推进农业产业结构调整相结合。西安农业是建立在大都市背景下的农业，农业产业结构调整对确保粮食安全尤为重要，优化调整农业结构，按照全市“十一五”期间粮经比由78：22调整到6：4的发展思路，减少粮食播种面积，提高粮食单产，发展高效农业是农业综合开发的根本出路。
     3、农业综合开发与发展农业产业化经营相结合。推进农业产业化经营是传统农业向现代农业转变的重要途径，实现产业化也是现代农业的一个重要特征。要按照板块经济和产业带建设的思路组织项目建设，使农业综合开发项目更好地发挥作用，提高效益。
     4、农业综合开发与优化农产品区域布局相结合。要按照优势农产品区域布局规划的要求，突出重点，打造具有区域特色的优势产业，进行投资倾斜，实行重点扶持，连续扶持，提高我市农业竞争力。
     （二）区域布局
     都市农业作为城乡统一体，其本身即为一区域概念，是建立区域平衡基础之上，而且城乡之间是相互联系、相互制约的，只有平衡协调的区域才有与整个大都市协调和谐的都市农业，因此，我市的农业必须统一规划、同步发展、整体推进。目前，我市的都市农业从区域布局上，已初步形成了“三圈层”的发展的格局。农业综合开发必须紧紧与“三圈层”格局结合起来，因地制宜，在各圈层找准工作的重点和突破口。
     1、在未央、雁塔、灞桥等近郊区，这一地区农业已完全脱离传统意义上的农业，是城市与郊区的过渡区，具有交通便利、基础设施完备，资金充足、技术管理先进、最接近城市消费群体的优势，受限因素是土地资源少、规模小，因此农业综合开发应调整投入方向、建设规模、建设标准，重点发展立体农业、现代农业，加大单位投资标准，道路水泥化，林网选择绿化树种，加大项目区科技含量，使农业综合开发项目区有机融入大都市，应以中低产田改造为基础，加大生态治理力度和科技推广措施，建设桃、樱桃、葡萄等10万亩现代观光旅游农业示范基地，通过桃花节、樱桃节等活动，从而增加农产品附加值。
     2、在渭河两岸的周至、长安、户县、高陵、临潼、阎良6个农业区（县），是为城市提供农产品的主产区,应以中低产田为改造重点，建设高标准基本农田，加快结构调整步伐，发展粮食、畜牧、优质果、苗木花卉、无公害蔬菜等特色支柱产业带，形成西宝、西阎、草临路优势蔬菜产业带，周至20万亩猕猴桃、阎良10万亩蔬菜西甜瓜、临潼10万头优质奶牛基地等产业板块，全面提升我市农业竞争力。
     3、在秦岭北麓边缘地带的周至、户县、长安、蓝田、临潼5个区（县），加大耕地复垦和生态治理力度，缓解耕地减少带来的压力，加大生态治理力度，大力发展以绿色有机农业、观光农业为核心的生态、休闲型都市农业。实现治理水土流失、粮食生产和生态治理的统一。
     四、新时期农业综合开发的对策与建议
     在树立和落实科学发展观与构建和谐社会的时代背景要求下，发展都市农业使我市农业综合开发的内涵与外延都有了更广阔的拓展空间，为了适应西安大都市发展要求，农业综合开发应瞄准都市农业发展方向，找准切入点和突破口，服务城郊型经济发展，推进都市农业发展进程，最终实现我市农业现代化、环境生态化、农村城市化、城乡一体化。
     要服务都市农业建设，农业综合开发首先必须与推进农业和农村产业结构调整相结合，坚持“农业综合开发服务产业结构调整，产业结构调整提升农业综合开发整体水平”的工作思路。只有搞好农业综合开发，改善农业生产条件，才能为结构调整奠定基础、创造条件。农业综合开发投资建设高效农业，其本身就是优化调整农业结构的过程。必须努力将农业综合开发项目区建成“现代农业的先行区，结构调整的样板区，农民增收的示范区”。通过山水田林路的综合治理，改善生产生态条件，建设高产稳产农田；通过加强农业基础设施建设，提高农业的物质装备水平；通过科技示范推广，用现代科技的成果武装农业，建设集约型农业；通过种、养、加，农、工、商综合开发，延长产业链，发展一体化经营，增加农民收入，使农业综合开发项目区真正成为我市农业的亮点。
     （一）增加农业综合开发规模，打造板块经济
      西安地处关中平原腹地，是陕西省的粮食主产区之一，具有良好的农作物生长条件，多年来粮食单产稳居全省首位，总产名列前茅，特别是在大灾年份，我市粮食单产、总产均居全省第一，单产水平基本与正常年份持平，这也说明我市农业基础设施建设较完善，抵御自然灾害能力强。全市地貌复杂多样，经过多年的实践，探索出在不同地域特点下实施农业综合开发的多种模式，具备了打造全省农业综合开发精品工程的独有优势，467万亩耕地已开发192万亩，还有270多万亩中低产田没有开发。根据农业综合开发向粮食主产区倾斜和建设都市农业的需要，农业综合开发必须服从我市农业产业结构调整整体布局，坚持按区域统筹规划、集中投入、连片开发，扩大项目规模，提高中低产田改造的规模效益，重点改善优势主导农产品基地基础设施，促其形成优势板块，推进基地规模化。而我市近年来农业综合开发土地治理规模平均每年仅有十多万亩，远远满足不了都市农业发展的需求，省上应增加我市开发规模，使我市能率先在西北地区实现都市农业新跨越。
     （二）加大农业综合开发项目建设单位投资额
     在增加规模的基础上，还需加大农业综合开发项目建设单位投资数量，一是加大土地治理项目亩投资量。立足都市农业建设，不能停留在原有水平、原有层次上的开发，必须坚持高起点、高标准，注重规模、质量、形象的提高，按照我市产业结构调整的总体要求，粮食播种面积保持在250万亩左右，要维持粮食总产180万吨基本不变，对单位面积的粮食产出提出了更高的要求。原有的投资标准已不能满足，应与其他地市区别对待，增加单位面积投资额。另外，最近我们对杭州市进行了考察，同为15个大中城市一员，杭州土地治理中、省、市财政资金比例为1:1.2:2.2,单位面积财政投入达800多元，其中中省财政亩投资达400元。二是加大扶持产业化经营项目规模，改变以前项目分布散、规模小的局面，重点扶持一批能带动我市主导产业发展，建设规模大、起点高、带动力强的产业化龙头企业和农民专业经济合作组织，使其在西北乃至全国具有很强的竞争力，带动农业和农民进入国内国际大市场。
    （三）调整农业综合开发投资结构
     现有的农业综合开发投资结构已不能满足我市都市农业发展的需要，根据城市居民对都市农业生产、生活和生态服务功能的越来越高的要求，加大林业措施、农业措施和科技推广措施的投资比例势在必行。同时，应增加在秦岭北麓的生态治理力度，使其真正成为西安的绿色屏障。
    （四）拓宽投资、融资渠道，建立科学、健全的投资机制
     在政府加大投资的同时，必须调动各方面对农业综合开发投入的积极性。加大农业综合开发投资力度应以政府投入为引导，带动社会资金、信托资金、外资、农民自筹资金投入农综项目，鼓励企业家到郊区参与农业综合开发，鼓励土地向少数农村生产能手转移，搞规模化、标准化、市场化经营，实施土地适度合理流转。其中最为重要的是要使农民成为真正的投资主体。
      总之，只要我们坚持根本宗旨不动摇，突出重点，把加强农业综合生产能力建设作为基本任务，进一步把工作重点放到提高农业综合生产能力上，把资金集中投入到提高农业综合生产能力上，把开发成效体现到提高农业综合生产能力上，“集中资金办大事，突出重点抓关键”，一定会在推进我市都市农业发展进程中大有作为，取得更大成绩。