陕南贫困山区搞好农业综合开发的思路与对策
商南县农业综合开发办公室 刘宗保
（2006年1月8日）

     商南县是陕南山区一个典型的土石山山区县，耕地质量总体不高，中低产面积较大，农村经济相对落后。商南县委、县政府紧紧抓住农业综合开发项目县机遇，把组织农业综合开发当作强县富民的动力工程来抓，紧扣县情，确定了“突出一个重点（土地治理），开发主导产业（茶、药、畜、果），做好综合文章，实现双增目标（农业增收，农民增收）”的开发思路，取得了丰硕的成果。同时，在实施过程中也暴露出一些亟待解决的问题。
     一、“十五”农业综合开发回顾及成效
     “十五”期间，商南县农业综合开发项目开发治理个8乡（镇）、23个行政村，受益34700人，共计投入开发资金10067.93万元（其中：土地治理3828.23万元），群众投工75.81万个，改造中低产田4.02万亩，新增和改善灌溉面积2.34万亩。产业化项目新增产值10016万元，新增利税2162万元。项目区农民年增收2012.5万元，人均收入比非项目区高出230元。农业综合开发改善了农业基本生产条件，优化了经济结构，提高了农民素质，带动了产业化经营，增加了农民收入。和项目区群众座谈，农民普遍认为农业综合开发在我县农村建设和谐社会上所发挥的作用功不可没，是一项“德政工作”、“民心工程”、“强农富民工程”。
     （一）农业综合开发改善了农业生态条件和环境，为农业增效，农民增收奠定了基础
     “十五”期间农业综合开发累计改造中低产田4.02万亩，营造农田防护林和水土保持林0.73万亩，经济林1.26万亩，项目区林木覆盖率由43.7%提高到52.2%，增加了8.5个百分点；累计新修生产道路61.7公里，建桥涵39座，新修河堤56.26公里，新修维修灌溉排涝渠道78.63公里，埋设地下管道43.3公里，新修蓄水池11座，新打机电井82眼，架设输变电线路26.5公里，新增和改善灌溉面积2.34万亩。通过对项目区的统一规划，综合治理，达到了“田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排”的综合开发要求，为农业增效、农民增收创造了良好的生产条件。
     （二）农业综合开发加大了科技推广和应用力度，为农业增效、农民增收起到重要的支撑作用
    “十五”期间我县农业综合开发共计投入科技措施资金115.7万元，先后给6个乡（镇）农技推广站、水保站、林业站配备仪器设备210台件。推广优良品种、测土配方施肥、地膜覆盖等先进适用技术120多项，先后建设了高标准农业科技示范点28处，引进示范推广小麦和玉米良种、脱毒马铃薯、无籽西瓜等新品种170多种。科技投入与科技推广加快了科技新成果转化、新技术进村入户，农民群众的科技文化素质明显提高。项目区科技与农业的贡献率达到58%，比非项目区高出11个百分点，农业科技含量的提高，促进了农副产品附加值大幅上升，极大地调动了农民生产积极性，有力促进了农业增效、农民增收。
    （三）农业综合开发大力开展技术增训，促进社会化服务，为农业增效、农民增收注入生机和活力
    我县自实施农业综合开发项目以来，都非常重视对农民群众的技术培训工作。“十五”期间，在农家院舍、田间地头举办各类讲座培训班190期，培训农民2.8万人次，印发各类技术资料、手册3.5万份。经过农业综合开发的技术培训，使生产力的第一要素——农民，在耕作技术、传统观念上有了质的飞跃。富水、试马项目区把靠近312国道的农田进行综合治理后，采取“反租倒包”的方式，包给种植大户和企事业单位，种植经济林果、中药材、大棚菜、苗木等近1000亩，并已开始产生规模效益。随着规模经营，以销售大户为主体的5个农产品销售专业市场初步形成，促进了我县主导产业发展。2004年城关镇十里铺项目区的花生批发市场，拥有花生购销大户110户，年组织勾销花生4000吨以上，交易额880万元左右。
     （四）农业综合开发产业化项目，一头连市场，一头连农户，带动了相关产业发展，为农业增效、农民增收起辐射拉动作用
     我县“十五”期间在农业综合开发产业化项目建设上，先后建起了较大规模的加工销售、技术服务型龙头企业4家，初步形成了茶、药、农副产品龙头加工群体，且都以“公司+农户+基地、合作经济组织+农户”的方式参与市场竞争，使生产与市场紧密联系在一起，为农业增效、农民增收拓宽了空间。县茶叶联营公司与全县36个茶场连营为一体，下连7万亩茶园、千家万户茶农，公司从茶叶种植、管理、技术服务、加工销售一条龙服务，县茶叶联营公司有固定资产6000万元，年产茶叶40万公斤，产值达1500万元，2003年农业综合开发产业化项目投资茶叶联营公司254.7万元，建起了茶叶精制加工生产线项目，使茶叶质量、品牌更上一层楼，年新增产值1320万元，带动农户3665户，受益农户增加收入325万元，安排农村劳动力130人，通过项目建设，商南茶闻名全省，茶叶主导产业地位得到巩固，千家万户农民依靠茶叶经营步入小康行列。
      二、山区农业综合开发凸现难点
     （一）开发资金不足，影响了项目建设和建成后效益的继续发挥。国家农业综合开发对土地治理项目中低田改造提的建设标准是“田成方、树成行、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、确保农业旱涝保丰收”，这无疑是正确的，符合实现农业现代化和可持续发展战略。但是，要达到上述标准，存在资金不足问题。一是亩投资标准偏低问题，2004年中低产田改造亩投入标准虽由2003年平均每亩400元提高到440元（提高10%），这仍与实现上述要求相差较大。陕南山区基础条件差，地形复杂，沟壑多、地块小、坡度大，水土流失严重，治理难度大，资金缺口更大。经我县的实践，完全按照项目建设标准实施，改造1亩中低产田实际需要资金800元左右。由于受投资标准限制，使一些该上能上的综合配套项目不能全部到位。二是建成后的项目后续开发管理跟不上，形成了有钱上项（项目），无钱管理；有钱长期建设，无线后续开发利用的不良局面，往往使建成后的项目因灾损坏，年久失修无钱维护而不能正常发挥效能或效能不能发挥到最佳状态。三是农业综合开发实施是按照先易后难的原则，以前改造的地方，改造成本相对较低，现在需要改造的地区已移至中山沟台地，改造难度大、成本高。因此陕南山区县农业综合开发土地治理项目，按照过去的投资标准，很难完成建设任务，难以达到理想的效果。四是项目计划下达迟与资金到位晚给项目施工造成困难。如商南县“十五”期间，每年农业综合开发土地治理项目计划一般都在九月份以后下达到县，资金年底才能到位，按照国家新的验收办法，第二年四月底县级自验必须结束，除去酷暑、严寒、春节、雨雪天气，实际项目实施期不到五个月时间，若提前施工则又带有很大的盲目性，有可能超出项目计划，与严肃项目计划不符。由于时间紧，集中施工、集中结算、集中验收，为提高工程质量，打造精品工程埋下不少隐患。
    （二）对主要项目施工实行招投标制和工程监理制，在项目实施过程中难于操作。《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》第三十八条规定，“要推行项目法人责任制、投标制和工程监理制。……主要单项工程的施工，由具备相应资质条件的监理单位进行监理”，这对提高农业综合开发工程质量十分必要，问题是项目区很难找到具有相应资质条件的中标单位和监管单位，就商南县而言，到目前还没有一家企业具备水利工程施工资质条件或水利工程监理条件；其二是农业综合开发项目资金中，群众自筹资金（含投工投劳折资）占到25%以上，同时项目施工中涉及到占地、障碍物清除、自筹物资收缴、农民用工等一系列问题，项目区以外中标单位确实施工难度大，管理复杂且费用高。针对这种情况，商南县以往的主要做法是：凡是项目区当地有技工可完成的技术活，就不从外地请技工，而以本地技工投工折资自筹任务解决；凡是农民投工就可完成的任务，就不花钱请人；凡是农民群众只需劳力就可筹集的河沙、卵石、碎石等就不花钱去买，尽量节约工程投资。其三，《暂行办法》指明主要单项工程建设（中央财政投资100万元以上），由具备相应资质条件的监理单位进行监理，一般每期工程，溪流护岸、渠道衬砌等单项工程有可能中央财政资金超过100万元，而山区县的每个单项工程都分散在项目区的各个村组的不同地块，就某一地块上新建的项目而言投资额度相对较小，如单个渠道、溪流护岸一般总投资在10万元以下，是否进行工程监理难于界定。就商洛市而言，只有市水利局一家具有水利工程监理条件，每个开发项目县都没有水利工程监理资质单位，如进行监理难度大，成本高。
    （三）群众自筹资金过重影响农民扩大再生产。农民是农业综合开发的主体，农业综合开发是农民群众增产增收、致富奔小康的有效途径，是农民群众自己的事业，筹集资金投入开发中去是农民应尽的义务和应付的责任，不算加重农民负担。但群众自筹资金占资金构成四分之一以上，在人口密度相对较小的陕南贫困山区有些过重，超越了群众的承受能力。商南县1998—2004年农民自筹资金（含以劳抵资）达931万元，占7年土治项目投资总额的26.15%，项目区人均达300—400元，特别是2004年土地治理项目农民自筹资金（含投劳折资）达235万元，占当年土治项目总投资32.02%。陕南山区绝大多数县是贫困县和革命老区县，农民收入低，维持生活支出大，农业增产不增收，农民收入结构偏重的第一产业农业收入呈负增长，收入增长速度滞后全省平均水平，农民自筹能力脆弱，加之退耕还林、以工代赈、扶贫开发等支农工程都需要农民投劳投资，群众自筹资金目前标准在陕南山区筹集难度大，负担重，也制约了农民扩大再生产的投资能力。
    （四）农业综合开发机构编制和经费与农业综合开发事业不相适应。由于农业综合开发项目资格县实行动态管理，其中包涵着许多不确定因素，加之目前从上到下机构、人员编制本来控制就紧，多数县机构无编制或人员编制很少。同时，陕南贫困山区县，大多属国家级贫困县，交通条件差，工作成本高，农业综合开发工作人员非常劳苦，但县级财政困难，根本无力安排更多农业综合开发事业经费，县级其它部门有一个平衡的问题，不可能太特殊。商南县全年县级预算安排县农发办事业经费近万元，仅仅满足全年车油车修费的三分之一。商南县农发办从事农业综合开发工作14人，其中占用扶贫开发局编制4人，乡镇水保站借调4人，农、林、水等部门抽调3人，临时在社会聘用3人。这样一来，临时机构、临时人员、临时打算，加之借调人员的职称评定、年度考核、劳保福利等，县级农发办无法解决，确实不利于稳定人心、稳定人员、提高业务水平，与农业综合开发事业长期性不相适应。
     三、陕南山区实施农业综合开发对策与建议
     为了确保陕南山区农业综合开发“开发一片，见效一片，富民一片”，为构建和谐社会做出更大贡献，提出如下对策和建议。
    （一）进一步加大对陕南山区农业综合开发投资力度。陕南大多数县为贫困县不少是革命老区，为中国革命做出巨大贡献和牺牲，国家在各方面理应给更多的关照和支持，帮助发展经济，增加农民收入，依靠农业综合开发发展生态农业，增加经济实力。按照实事求是的原则提高西部贫困山区的投资指标，适当降低陕南山区的立项条件，同陕南地理地势条件相适应。
    （二）确保项目长期发挥效益，建好项目是前提。实践证明，搞好项目运行管护的关键一步不是建成之后，而在于建成之前。项目设计合理，标准质量高，好用、实用、耐用，就会调动受益群众的积极性，群众珍惜它、管护它。如果脱离实际需要，形同摆设，妨碍生产，群众不但弃之不用，甚至故意毁坏。只有选好建好项目，并切合实际，方便群众，调动群众管护积极性，变要我管为我要管，确保项目长期发挥效益。
    （三）陕南地区洪灾频繁，时有因灾毁坏工程。同时，修复、运行、管护经费筹措渠道不畅，建议上级农发、财政部门在安排项目计划时按照财政资金10%左右的比例从地方财政配套资金中单设运行管护费，用于前期项目运行管护补贴，由县财政专户存储，以财政资金为引子激励项目镇、村加强项目的修复运行管护。
    （四）为了打造更多精品工程，建议上级以法规形式固定项目计划下达和资金到位时间，最好在一季度项目计划和资金下达到县，以便用更充足时间精心组织项目建设，建造优良工程。
    （五）坚持以人为本，方便基层工作原则。建议上级农发、财政部门制定便于操作的招投标和工程监理实施办法，适应降低山区农业综合开发施工资质和监理资质标准，明确规定那类工程必须实行项目法人、招投标和工程监理制，那些技术含量低、工序单一的项目可采取专业队施工和群众会战等形式完成，同时尽量充分利用项目区能工巧匠、劳动力资源、自然资源，就近组建施工专业队参与招标，方便基层，降低施工成本和管理成本。
    （六）降低贫困山区自筹资金比例，保护广大群众再生产能力。农业综合开发的目的是改善农业基本生产条件，让农民尽快富裕起来，贫困山区尽快达到上述目的，一是建议贫困山区的以工代赈、退耕还林等支农项目在同一项目区实施，资金可捆绑使用，相互配套，抵补部分群众自筹资金；二是建议上级农发、财政部门在项目计划批复时将贫困地区群众自筹资金由目前占中央财政资金的50%调整为20%，给项目区群众留足扩大再生产资金。
    （七）加强农业综合开发队伍建设。建议省一级人民政府为农业综合开发资格县确定开发机构和人员编制，将农发办列为准常设机构，并预算正常运转经费，同时，请参照农、林、水等行业为从事农业综合开发的技术人员评聘技术职称，发放劳保用品，用政策稳定农业综合开发干部技术队伍。若某个农业综合开发县的资格一旦因各种原因被取消，其机构和人员编制也一并由省上统一收回，以示惩戒。