关于农业综合开发土地治理项目对促进社会主义
新农村建设有关问题的思考

陕西省农发办 张牛军
（2006年1月8日）

     目前我国已进入全面建设小康社会的新阶段，党的十六届五中全会和今年中央经济工作会议，把建设社会主义新农村作为今后一个时期农业和农村经济工作的一项重要任务。在新的形势下，如何与时俱进，搞好农业综合开发土地治理项目，为建设社会主义新农村作出积极贡献，成为当前需要认真研究和解决的重要课题。召开这次研讨会，研究农业综合开发如何进一步提高工作水平，适应新形势、谋求新作为、作出新贡献，对于农业综合开发事业的健康发展，在全面建设小康社会和社会主义新农村的宏伟事业中发挥重要作用，都具有十分重要的意义。
     一、建设社会主义新农村，对农业综合开发土地治理提出了新的要求
     全面建设小康社会的重点在农村，建设社会主义新农村，是实现全面建设小康社会宏伟目标在现阶段的具体体现。建设社会主义新农村，对于推进农业现代化建设、加快全面建设小康社会步伐、构建社会主义和谐社会具有十分重大的意义。今年中央经济工作会议提出，建设社会主义新农村中的基本要求是：生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，民主管理。这一基本要求，给我们指明了今后一个时期农业和农村经济工作的目标任务。作为我省重要支农项目，农业综合开发土地治理项目，要与时俱进，充分发挥项目优势，积极参与和支持配合新农村建设，努力成为新农村建设工作的主力军。
     按照社会主义新农村建设的基本要求，农业综合开发土地治理项目，必须瞄准建设社会主义新农村目标，在指导思想、工作思路和政策措施上，要继续把加强基础设施建设，努力提高综合生产能力作为主要任务。同时，要把大力发展农业生产，增加农民收入，改善生活条件，提高群众生活质量，放在重要位置，加快新农村建设步伐。这就对农业综合开发土地治理提出了新的更高的要求。
     二、农业综合开发土地治理项目具备成为建设社会主义新农村重要力量的能力
     第一，在提高农业综合生产能力，促进生产发展上——加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力，是土地治理的主要任务。我省自1990年实施农业综合开发土地治理项目以来，紧紧围绕“改善基础设施条件，提高综合生产能力；促进产业结构调整，促进农民增加收入”的主题，以改造中低产田为重点，兼顾生态治理和优势农产品基地建设，累计改造中低产田面积1100多万亩，建设农业生态工程60多万亩。同时，对全省9个大中型灌区进行节水改造。其中已改造中低产田面积占全省的四分之一，新增、改善灌溉面积900多万亩，其中700多万亩已建成旱涝保收的高产稳产农田。新增粮食综合生产能力20亿公斤，棉花1176万公斤，油料4136万公斤，新增农业产值110亿元。有效地提高了项目区农业综合生产能力，极大地促进了项目区农业生产发展。
     第二，在促进产业结构调整，增加农民收入上——农业综合开发土地治理在项目区通过试验、示范、突出抓了节水灌溉、高效农业示范，重点支持优质小麦良种繁育、果树园林和花卉苗木繁育、奶牛规模养殖、无公害精细蔬菜生产等四大产业建设，引进和推广了大量名优新特农作物品种，促进了项目区产业结构调整和农业增长方式的转变。全省增加良种种植面积496万亩，良种普及率达到90％以上，农业科技对农业增长的贡献份额达到50％以上，进一步发挥了科技示范、辐射、带动的功能，加快了农业生产方式由“粗放型”向“集约型”，由“数量型”向“质量效益型”转变，提高了农村生产力水平。一些县项目区已成为结构调整的示范区、农民增收的样板区、现代农业的先行区。   
     第三，在提高农民素质，促进科技进步上——围绕提高农民科技素质，安排2%左右的项目资金用于农民的培训经费，聘请有关专家和技术人员，对项目区农民群众进行党的农村政策、科学种田技术、市场营销知识等方面的培训活动。到目前累计培训项目区农民群众500多万人次。提高了农民的科技素质，转变了群众的思想观念。同时，通过装备项目区农村专业技术服务组织，完善了服务手段，提高了服务质量。
     第四，在改善生活环境，提高生活质量上——农业综合开发突破了传统的农业生产建设模式，通过资金的综合投入，措施的综合应用，结合项目区水源建设、机耕路建设，一些地方对农村人畜饮水、乡村道路进行了改造，并积极推广了生态项目建设中“三建二改”（改圈、改厕、改灶、建水窖、建沼气池）的成功经验，在项目区安排实施沼气建设项目，有效地改善了群众的基本生活条件，提高了生活质量，在获得显著的经济效益和生态效益的同时，也取得了明显的社会效益。通过实施农田水利、道路整修、村容村貌整治、农民技术培训，办了农民一家一户办不了和办不好的事，解决了长期困扰农村社会发展的一些问题，促进了农村教育、文化、卫生、交通等社会事业的发展， 切实改善了生活环境，提高了群众的生活水平。平利、洛川等县，在项目的规划、实施中，把项目的一些措施与群众生产、生活密切相关的村容村貌、产业开发等有机结合，收到了良好效果。
     综上所述，土地治理项目不仅在提高综合生产能力上作出了积极工作，而且在改善乡村面貌上的一些有益探索也初具成效。因此，在新形势下，我省农业综合开发土地治理项目完全有能力、有义务成为建设社会主义新农村的重要力量。
     三、农业综合开发土地治理项目具有支持和配合建设社会主义新农村的优势
     一是在指导思想上，坚持实事求是，与时俱进。自八十年代后期，国家设立农业综合开发项目伊始，针对我国人增地减，粮食供给量不足，许多地区农业基础设施老化失修，农业发展缺乏后劲等问题，提出了以“改田增产”为核心的指导思想，即农业综合开发要以改造中低产田为主，依法酌量开垦宜农荒地，着力提高粮食等大宗农产品的产出量。九十年代中期，随着我国农业综合生产能力跃上新的台阶，农业综合开发在坚持以改造中低产田为重点，提高农业综合生产能力的同时，加大了对多种经营项目建设的扶持力度，从指导思想上把农业增产和农民增收有机结合起来。九十年代后期，农业综合开发适应新阶段农业发展要求，由以前以改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，转变为以改造中低产田为主，尽量少开荒甚至不开荒，把提高农业综合生产能力与保护生态环境有机结合起来，由以往追求增加主要农产品产量为主，转变为积极调整产业结构，依靠科技进步，努力发展优质、高效高产农业上来。现阶段，农业综合开发的指导思想是在坚持“两个转变”的同时，着力加强农业基础设施和生态环境建设，提高农业综合生产能力；着力推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益，增加农民收入。指导思想的不断完善和创新，确保了农业综合开发工作能够适应不断发展变化的农业、农村经济新形势新要求，服务于农业和农村经济的发展。
     二是农业综合开发土地治理项目资金来源稳定，投资强度大。农业综合开发，是“中央政府为保护、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动”。在投资来源上，以国家投入为主导，以群众投入为补充。目前，我省土地治理项目中央财政资金达到2亿元。各级财政投入占总投入的75%以上，亩投资标准达到440元以上。根据国家农发办新的农业综合开发农民筹资投劳规定，农业综合开发项目农民筹资投劳原则上以投劳为主，筹资投劳比例由各省根据实际情况自行确定，个别筹资确有困难的可以全部投劳。这一规定，更加有利于项目的实施。同时，随着国家对农业的扶持力度持续增加，农业综合开发的资金也将进一步扩大。
     三是土地治理项目工程措施综合性强，项目区集中连片，易于进行整体推进，彻底改善项目区生产条件，有效促进农民收入的增加。在具体建设内容中，包括了农业、林业、水利和科技四大措施。主要是水源建设、渠系配套；农田林网、田间道路；技术培训、示范推广。这些建设内容，既有改善生产基础条件，提高综合生产能力，引导群众调整结构，促进增收的措施；又有提高群众素质，改善生活条件，促进乡村文明的措施。这些措施在规划设计时，通过有机结合，项目集成，在消除制约生产发展主要障碍因素的同时，也可以在一定程度上解决群众生产生活亟待解决的生活饮水、村庄道路、沼气建设等问题。
     四是土地治理项目，始终把群众的利益和意愿放在第一位。围绕改善农业基础设施条件、提高综合生产能力的中心任务，项目立项，要与当地农业和农村经济发展要求相结合，与调整结构培育和壮大主导产业相结合，与农民群众发展生产、改善环境、提高生活质量的意愿相结合，进行规划设计，制定实施方案。开发规划和主要建设内容，必须召开村民大会或村民代表大会，广泛征求群众意见。只有征得项目区三分之二以上村民或村民代表的同意，才能立项开发。为了提高项目透明度，对项目的实施方案、开发措施、投资规模、资金使用等内容进行公示，主动接受群众的监督。确保了项目建设的质量和资金使用效益。
     四、以提高农业综合生产能力为重点，努力服务于社会主义新农村建设
     建设社会主义新农村，农业综合开发责无旁贷。要牢固树立和全面落实科学的发展观，认真贯彻党的十六届五中全会和省十届八次全会会议精神，服务好建设社会主义新农村这一重大任务。对此提出以下建议：
    （一）围绕建设社会主义新农村的基本要求，必须坚持以提高农业综合生产能力为重点。要通过实施农业综合开发土地治理项目,大力提高土地产出和资源综合利用能力、农业科技创新和应用能力、农业物质装备能力、农民自我发展能力、农产品加工转化和市场开拓能力、农业综合支持和服务能力，努力使农业的物质技术条件明显改善，土地产出率和劳动生产率明显提高，农业综合效益和竞争力明显增强。
     要以粮食主产区的中低产田改造为重点。关中、渭北和汉中盆地农业生产条件较好，水利化程度较高，是我省农业主产区。其中关中地区为小麦主产区，有效灌溉面积1500万亩，占全省的75%，年粮食总产量700万吨，占全省粮食总产量的70％以上。汉中盆地雨量充沛，水资源丰富，灌溉条件较好，为我省大米主产区，稻田面积130万亩，年产优质大米55万吨，占全省大米产量的70%。这两个区域粮食播种面积大、生产水平高、粮食商品量大、加工能力强，搞好这两个地区综合生产能力建设，对于确保全省粮食安全起着举足轻重的作用。土地治理项目，应将这两个区域的中低产田改造作为重点，扩大开发规模，加大投入力度。科学规划，连片治理，发挥规模效应。
     要重视陕南陕北山区和生态脆弱区农业综合生产能力建设。我省横跨长江、黄河两大流域，地形南北狭长，地貌复杂多样，不同地域间自然条件差异较大，要结合区域特点，确定各自的开发重点和治理模式。因地制宜的确定治理措施和项目布局，实现综合治理的目标。同时，提高农业综合生产能力，是现阶段广大农村都面临的共同问题，不能局限于粮食主产区。不能把提高农业综合生产能力等同于粮食生产能力，更不能说要生产多少粮食。综合生产能力和粮食产量是两个概念。适应土地产出的多样性，通过改善生产条件，综合生产能力提高之后，生产什么、生产多少，基于生产者对政策的理解、市场的判断和自身的技术水平及需求。因此，在生态脆弱区，通过提高综合生产能力，项目区群众的生产生活来源得到保障，才能使陡坡耕地退得出、保得住。使这两个地区在综合生产能力和生态环境改善这两个方面都能够得到有效提高，为实现这两个区域的可持续发展奠定基础。
     （二）结合区域特点，确定治理模式。在项目建设内容安排上，不同区域采取不同治理措施。①平原灌区以田间工程配套为主的开发模式。通过水利设施的挖潜配套，实行水、渠、田、林、路综合治理，建设高标准的基本农田，达到改善农业生产基本条件，提高农业综合生产能力的目的。同时，在合理开发、科学布局的前提下，发展井灌，建设机井群和暗管配套工程，是平原灌区开发的又一模式。②陕南秦巴山地以治水保土，修建河堤和石坎梯田，发展经济林为主的开发模式。③陕北黄土高原沟壑区以治土保水，淤地坝建设、坡改梯和种草种树为主的开发模式。④榆林风沙滩区以治沙改土为主，发展井灌，建设机井群和暗管配套工程，营造防风固沙林带，改善生态环境的开发模式。
     要继续抓好农业综合开发示范点建设。试点的目的是努力提高农业综合开发资金的使用效益，在全面建设小康社会和社会主义新农村中发挥重要作用。重点要放在这几个方面。一是土地治理项目与社会主义新农村建设相结合，通过项目区调整结构，发展主导产业，促进农民增收，努力提高开发效益。二是探索不同农业区域特别是渭北旱塬沟壑区、陕南河谷地带、陕北丘陵沟壑区农业综合开发土地治理模式，总结新时期陕西省不同地域农业综合开发治理模式的实践经验，为各区域治理模式的细化创造条件，不断提高我省农业综合开发土地治理项目质量。三是抓好土地治理项目建设与改善项目区村庄道路、人畜饮水相结合的试点，使项目区生产设施与群众生活设施同时得到较好改善，改变项目区田间工程形象和村镇面貌不协调的现象，促进新农村建设。这个方面要以农民要办为前提，在农民自愿的基础上，以农民自筹资金投入为主。在取得经验的基础上，争取纳入农业综合开发项目建设和管理。
     （三）加强培训，不断提高农民科技文化素质。要坚持以广大农民群众为新农村建设的基本力量。发挥农业综合开发政策的导向作用，要结合宣传党的农村经济政策，农业增产增效技术，农村文明新风建设，积极开展培训活动，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民自我发展的能力和建设社会主义新农村的本领。农业综合开发培训要讲求实效，防止流于形式。要制定培训方案，充实培训内容。要把农民培训作为农业综合开发绩效考核的重要内容，与基础设施建设项目同检查同验收。
     （四）搞好涉农项目整合，加快社会主义新农村建设。建设社会主义新农村涉及到农村政治、经济、文化和社会事业等各个方面，涉及到农村物质文明和精神文明建设的各个领域，是一项综合性强、涵盖面广的系统工程。目前各部门各系统对农业农村的投入很多，同时随着全党高度重视“三农”问题，城市支持农村，工业反哺农业，对“三农”的投资强度将会大幅度增加。但是各方面投资侧重点都有所不同，都不同程度的存在项目的局限性。因此必须加强政府统筹，整合各类项目资金，发挥各类项目的优势，克服其局限性，在建设社会主义新农村上形成合力。整合各类项目的着力点在县级。要按照“政府统筹，项目捆绑；渠道不乱，用途不变”的原则，努力创新工作机制，充分发挥县级政府的统筹协调功能，在项目整合上再下大工夫， 构建以农业综合开发为平台，有关涉农项目集成投入，既能有效改善生产条件，又能促进乡村文明的投入新机制。