创新工作思路  整合扶贫资源
实施“三告别、三集中、三推进”扶贫安居工程
中共凤县县委  凤县人民政府
 （2007年11月3日）

     凤县历史悠久，古称凤州，位于宝鸡市西南部，地处秦岭腹地，嘉陵江源头。总面积3187平方公里，总人口11万人，其中农业人口7.6万人，辖10镇2乡150个行政村，素有“九山半水半分田”之称，是一个典型的秦巴山区贫困县。2001年被确定为省级扶贫开发重点县，核定扶贫开发重点村65个，贫困人口6.5万人。其中未解决温饱的特困人口3.5万人，占贫困人口53.8%。新阶段扶贫开发以来，特别是中央提出统筹城乡、科学发展、构建和谐社会方略以及省委、省政府关于关中要率先发展、陕北要跨越发展、陕南要突破发展的总体发展战略提出之后，市委、市政府作出加快扶贫开发的决定指出，关中要率先发展，没有贫困人口的率先脱贫，率先发展的目标就难以实现，要求我县要率先实现阶段性脱贫目标。面对贫困面比较大，贫困程度比较深的实际，如何贯彻省、市要求，从根本上解决贫困，加快我县贫困群众脱贫致富的步伐，工作的切入点在哪里？工作的重点是什么，突破口和抓手又是什么？这些都是摆在我们面前迫切需要回答和解决的问题。
    一、统一认识，理清思路
    1、深入调研，找准切入点。2006年，我们组织了15个涉农部门，用一个多月时间对全县扶贫开发的整体情况、存在问题进行了广泛深入的调查，发现了当前存在的一些突出问题。一是贫困面依然比较大。新阶段扶贫开发以来，我县认真落实扶贫开发的各项政策，采取多种措施，加快脱贫步伐，贫困人口比重由2002年的59%下降到24%，但到2006年底还有3.04万人未能摆脱贫困。二是特困人群的居住问题十分突出。全县还有1545户6190人居住在土窑洞、茅草房或单家独户居住在深山老林。这些人中，许多人十几年前还是壮小伙、大姑娘，如今十几年过去了，沧桑的岁月依然没能使他们摆脱居住土窑洞、茅草房的现状。从我县的实际情况看，过去我们采用“5+1”的办法解决了条件相对比较好的一些贫困户的住房问题，当时的建房成本也就是2万多元，目前建房成本已上升到5-6万元，如果继续采用“5+1”的扶持政策，即使再过几十年，这些人中的相当一部分也很难搬出土窑洞、茅草房，很难享受“5+1”的扶持政策，因为让他们拿出几百元钱都很难。三是还存在2000多名痴、呆、傻、残和精神病人。这一特殊群体使上千户家庭背负了沉重的包袱，严重影响着这些家庭脱贫致富步伐。经过调查我们认识到，这些特困弱势群体的安居问题，已经成为扶贫开发最大的难点和最难啃的“硬骨头”，仅靠传统的扶贫救济和目前的扶贫办法，要从根本上解决贫困很难取得突破性进展，阶段性脱贫目标也难以实现。
    2、抓住重点，突破扶贫“瓶颈”。经过调研，使我们对全县的扶贫形势有了比较清晰的认识，即：特困弱势群体的脱贫问题已成为全县扶贫攻坚的关键和“瓶颈”。从社会发展看，经济社会发展到一定程度时，必然要把解决贫困群体的安居、生活问题摆在中心位置。经过认真分析，我们深刻地认识到，要从根本上解决这些问题，必须创新扶贫工作思路、创新扶贫工作方法、创新扶贫工作机制。为此，我们针对不同的问题和情况，提出了实施“三告别”扶贫安居工程、“三集中”特困安居工程、“三推进”强基固本工程，使长期居住在土窑洞、茅草房以及单家独户群众的居住条件得到彻底改变，使受痴呆傻、残疾、精神病人拖累的家庭生产力得到解放。
    3、树立执政为民理念，坚定扶贫攻坚的勇气和信心。在决策和实施“三告别”、“三集中”工程过程中，我们也曾有过争议、怀疑和担心。实施两大工程，不仅需要较大的财力，而且少有成熟的经验可借鉴，特别是对痴呆傻等特殊人群的集中管理和服务，有可能带来新的更大的困难和问题。从根本上改善窑洞户、茅草房户和单家独户的居住条件，就要集中搬迁，修建新房；解除痴呆傻残、精神病人家庭拖累，需要对这部分特殊人群实行集中供养。两年内全部实施，需要集中投资上亿元，其中仅“三告别”工程，县财政就要补助建房资金3600万元，这对我们山区贫困县来说压力很大。从我县的经济发展看，我们一方面还是一个贫困县，另一方面工业经济相对发达，近几年，我县经济发展、财税增长都在逐年加快。2001年，全县财税总收入仅6400万元，2006年达到了2.42亿元,比2001年增加近3倍。今年前三季度已实现财税收入3.56亿元;地方财政收入也从2001年的1100万元增加到2006年的5082万元。同时,国家扶贫政策进一步向贫困地区倾斜，投资力度也在逐年加大，这些都是解决好这些问题的有利基础和条件。经过充分论证和分析，统一了大家的思想和认识。能不能把解决特困人群的安居问题作为切入点，把解决这一最难的问题作为扶贫工作的重点，出重拳、下硬手，不仅是因为这部分人群需要社会更多的关爱和扶持，也不仅是可以降低政府的管理成本，有利于提高服务质量和水平，更重要的是，它是经济社会发展到一定阶段社会文明程度的体现。同时也是对我们县委、县政府执政理念，是否坚持科学发展观和正确政绩观，是否真正具有执政为民的事业心和责任心的考验和检验。在统一思想的基础上，我们进一步明确了以科学发展观为统领，以新农村建设为目标，以扶贫移民安居工程为突破，统筹城乡，整合资源，加大扶持力度，实施“三告别”扶贫安居工程、“三集中”特困安居工程、“三推进”强基固本工程，构建和谐凤县，推进扶贫开发工作迈上新台阶的总体思路和工作重点。
    二、积极实施“三告别”、“三集中”、“三推进”工程，推进扶贫攻坚迈向新台阶
    “三个三”工程主要是为了解决长期居住条件差，以及痴、呆、傻等特困弱势农村居民的安居和生活问题，解放家庭生产力的大胆探索和尝试，目前可借鉴的做法和经验不多。在实施过程中，我们的主要做法是：
   （一）实施“三告别”扶贫安居工程，从根本上改变特困人群的安居和发展条件
    “三告别”扶贫安居工程，就是通过异地搬迁，村内集中安置，使全县农村贫困人口全部告别窑洞、告别茅草房、告别单家独户。我县“三告别”扶贫安居工程共需搬迁1545户6190人，其中：窑洞户、无房户1483户5991人，涉及全县12个乡镇、145个村，占全县总农户的8.1%，是我县移民搬迁史上规模最大、范围最广、投入最多的一次。为了确保工程顺利实施，我们坚持因地制宜、适当超前、分类实施，不搞一刀切。针对“三告别”搬迁对象的经济状况不尽相同，分类制定搬迁政策，按比例落实建房补助资金。对无能力建房的窑洞户、茅草房户、孤儿寡母户全额补助建房资金，村集体对无子女户无偿帮助建房，这部分房屋产权归集体所有；对有一定经济能力的独居户、危房户实行67%的差额补助，其中户人口3人以上的，每户建房3间补助2.3万元；2人以下建房2间补助1.7万元。建房标准原则上控制每户建房三间，建筑面积88平方米，房屋造价控制在3.5万元以内；家庭经济条件差，无能力建房及2人以下贫困户，建筑面积58平方米，房屋造价控制在2.3万元以内；经济条件较好的可适当提高建房标准。
    “三告别”工程是一个系统工程，涉及到方方面面，需要统筹规划。我们从县情出发，工程坚持“一个原则”、“三个到户”、“两个便捷”。即：就近、就地安置，有利生产、方便生活，原则上不搞跨地区异地安置，安置对象向农村居住聚集地靠拢；做到通电到户、通路到户、通水到户；便捷上学，便捷看病就医。
    在布局、规划和实施过程中，我们注重统筹考虑并做到“四个结合”。一是与重点村建设和新农村建设结合。一开始，我们就把“三告别”纳入新农村建设和扶贫重点村建设规划，坚持就近的原则，在本村内实施集中安置，通盘考虑水、电、路三通，上学、就医等基础设施建设。按照新农村建设的标准，要求能一次到位的就一次到位。二是与小城镇建设相结合。对经济条件较好，符合“三告别”条件的村户，纳入小城镇规划区，实行整体搬迁安置。三是与移民搬迁相结合。对纳入“三告别”享受差额补助后，建房仍有困难的少数搬迁户，符合“5+1”安置条件的，允许再享受“5+1”补助。四是和危房治理相结合。对居住危房但又不符合“三告别”补助条件的独居户，一并纳入“三告别”规划，按照就近、集中的原则进行安置。目前，第一批249户1038人的“三告别”工程已完工，投资800万元，其中县财政补助575.6万元，建房773间，面积21405平方米，搬迁户已陆续开始迁入新居。第二批190户建房工作已经启动，其中156户已完工。
   （二）实施“三集中”特困安居工程，最大限度解放家庭生产力
    目前全县尚有1000多个家庭的2000多名痴呆傻、残疾和精神病人，是这些家庭长期难以摆脱贫困的根本原因。“三集中”工程就是要将这些特殊群体分类安置，对全县所有痴呆傻、残疾和精神病人，实行集中生活管护、集中康复治疗、集中生产劳动。达到安置一个人，解放一个家庭，维护一方稳定的目的，同时，这也是我们寻求能从根本上消除因智、因残、因病导致家庭贫困路子的尝试和探索。
    按照“先试点、再完善、后推开”的思路，计划用两年时间投资2000万元建设凤县社会福利园区，包含中心敬老院、高级老年公寓、精神病康复院、残疾人康复院、儿童福利院等5所福利院，使2000多名痴呆傻、残疾和精神病人得到集中安置。目前一期工程共投资1100万元，完成中心敬老院和老年公寓建设，占地150余亩，建筑面积9000多平方米。
    在强化“三集中”硬件建设的同时，我们更加注重软件建设，注重强化管理和服务。一是落实机构和人员。设立了凤县社会福利院管理中心，调剂事业编制23名，先期招聘管理和服务人员50名。将福利院工作经费、院民生活费及管理服务人员工资全部纳入财政预算。二是严格管理。“三集中”是一项惠民工程，实践证明，这一工程确实得到广大群众的支持和拥护。但是，管理不好，管理不到位，也有可能产生负面影响，甚至成为不安定的一个因素。因此，在入院集中供养人员的选录上，我们更加慎重。一方面坚持做到公开透明，把政策和条件交给群众，对入院对象调查确认做到“五个公开”，村、乡镇、县三级审查，使广大群众真正感到党和政府为民所办的实事和好事，并能积极参与监督，确保真正需要帮助的特困人群能得到救助。另一方面坚持群众自愿。必须征得当事人的同意，对缺乏民事行为的，必须与监护人签署协议，明确各自的责任和义务。从掌握的情况看，全县愿意入院集中供养并签了协议的有669人，目前已有200名得到安置。
   （三）实施“三推进”强基固本工程，夯实发展的基础
    实施“三告别”、“三集中”工程以后，是否有良好的生存和发展基础，能否享受到完善便捷的公共服务，是决定群众安居乐业的关键。为了进一步增强贫困群众自我发展能力，巩固和扩大扶贫工作成果，我们强化后续跟进措施，积极实施“三推进”强基固本工程。                                
    一是以促进农民增收为目标，推进农业产业化发展。按照“主业突出、多业并举”的发展思路和“深山药材浅山鸡、川道果菜遍地椒”的产业布局，主攻花椒产业，突出发展特色畜牧业，大力发展蔬菜、食用菌、地膜玉米等项目，构建多轮驱动的富民产业体系。主导产业花椒规模达到3600万株，今年花椒总产1750吨，产值6000多万元，农民人均花椒收入780元，随着3600万株花椒陆续挂果，全县花椒产量将达到2600吨以上，花椒收入将占到全县农民人均纯收入的50%以上。大力扶持龙头企业陕西大红袍科技公司开发花椒系列产品，投资600万元建成了花椒树脂精油生产线，年产值1000万元以上。依托秦岭药谷品牌，大力发展凤党、秦艽等地道中药材，步长集团、正大集团、西安沃森集团均在凤县建有GAP规范化药材种植基地，全县中药材留存6万亩，年产值1500万元。积极发展反季节蔬菜和食用菌产业，建立蔬菜产业基地3万亩，带动周边农民增收。利用山地面积大、饲养条件得天独厚的优势，按照“政府补鸡苗，部门抓防疫，群众建鸡舍，中介促营销”的办法，大力发展土鸡产业，今年已发展土鸡102万只，三年内全县土鸡产业规模将达到300万只，综合收入将达到1.5亿元。全县以花椒、畜牧、中药材、苹果、土鸡等特色产业为主的一村一品专业村达到了70个。预计今年农民人均纯收入2820元，比去年净增390元。
    二是以改善生产生活条件为目标，推进农村基础设施建设。以通村水泥路、人畜饮水和村容村貌整治为重点，今年共投资7540万元，建设通村水泥路235公里、开工建设旅游专线66公里、县乡公路19公里、村组砂石路100公里，全县80%的村通上了水泥路，形成更加通畅的农村公路骨架网。投资850万元，植绿2915亩，建成了环县城绿色屏障。沿秦岭至柴关岭、316国道和212省道建设“双岭双路”绿色长廊120公里。大力推进农村清洁能源建设，对所有适宜发展沼气的村和搬迁点，全部以“一池三改”为主要内容的农村沼气项目，改变群众“靠山吃山、伐薪烧柴”的传统生活方式，今年新建沼气池2200座，全县已累计建成沼气池4000余座。结合文明家园建设，启动实施了50个村的“三化一片林”工程，三年全面完成全县150个村的绿化美化，彻底改善贫困群众人居环境。
    三是以提高扶贫开发水平为目标，推进农村社会保障体系建设。在积极推行新型农村合作医疗的基础上，建立大病统筹制度，对参合的困难群众再按50%至80%的比例进行二次报销，在社会医疗救助的基础上，再设一道保障线，从根本上遏止了群众因病返贫问题。全面落实“两免一补”政策，建立了助学金制度，对贫困学生高中、大学教育阶段每年人均分别补助500元和2000元，加大寄宿贫困学生生活费和交通费的补贴力度，全力保障贫困家庭子女接受教育的权利，促进教育公平，解决上学难、上学贵问题。大力推进农村公共服务设施建设，在农村建设村民中心，优先为搬迁安置村建设以村两委会办公室、卫生医疗室、科普宣传室、治安教育室、文化娱乐室、文体活动场为主要内容的“五室一场”，不断满足群众民主管理、文化学习、休闲娱乐、强身健体等各种需求，实现了社区服务向农村延伸。
    三、强化措施，确保扶贫安居工程取得明显成效
    我们实施的以“三个三”为主要内容的扶贫安居工程，无论是在理念，在认识还是在做法上，一直都在积极探索之中，经历着在探索中前进，在前进中总结，在总结中不断深化这样一个过程。为了确保“三个三”工程的顺利推进，在保障措施上，主要抓了以下几点：
    一是切实加强领导。调整扶贫开发工作领导小组，由县委书记任顾问，县长任组长，统筹主抓扶贫开发工作，县委常委会、县政府常务会议坚持每季度研究一次扶贫工作，及时决策扶贫工作的重大问题；将省级“两联一包”扶贫机制向基层延伸，建立“县级领导包乡镇、县级部门包村、科级领导包户”的三级包抓责任制，实行省、市、县、乡、村“五级联动”，形成了包扶单位给项目资金、承办单位组织实施、县级领导督促落实的工作机制；通过“万元年薪、公开选拔、两推一选”等办法，选优配强村级组织班子，有效提高了村级班子带领群众脱贫致富的能力。
    二是加大资金投入。在工程实施中，我们以财政投入为主体，多渠道筹措建设资金。“三告别”、“三集中”工程我们已经投入了2300多万元。在财力分配上，县财政每年用于扶贫开发的资金占到新增财力的30%，2007年县财政安排农业产业化资金500万元、扶贫专款500万元，并以财政资金贴息贷款500万元，专门用于扶贫开发工作；大力整合扶贫资源，将扶贫部门内部项目资金和农业、林业、水利、民政、交通等部门项目资金捆绑使用，整村推进，一揽子解决一个部门解决不了的“基础性、公共性、公益性”的项目建设问题，每个扶贫重点村整合资金达150万元以上；坚持工业反哺农业，以工补农，鼓励县内300多户工业企业广泛开展扶贫济困，累计为包扶村投入资金400多万元；省“两联一包”扶贫团为我县协调项目资金2566万元，省市包扶单位直接为我县包扶村投入资金313万元。同时组织企业事单位，干部职工捐款捐物深入开展社会扶贫工作，社会各界累计为扶贫捐资212万元，在全县形成了多元化、多渠道的扶贫资金投入新机制。
    三是强化监管和考核。在实施“三告别、三集中、三推进”扶贫安居工程过程中，我们坚持做到“三个公开”和“三级审查”，即公开补助标准、公开确认程序、公开确认结果，所有扶贫款项的下达都必须经过村委会、乡镇政府、县扶贫办三级审核认定。公开透明的工作程序充分发挥了群众的监督作用，保证了政策落实的公开、公正和公平；对各类扶贫项目资金实行分块管理，按工程进度统一划拨，工程启动前拨付30%，主体完工后拨付40%，验收合格后拨付30%。资金专款专用，封闭运行，由财政、审计部门监督，逐级报帐，有力地保证了资金使用效益。坚持把扶贫工作作为全县年度目标责任考核的重点，加大对扶贫工作责任制落实情况的考核，严格奖惩兑现。近两年来，对未完成扶贫工作任务的乡镇一把手予以了调整，对工作成效显著，群众满意的乡镇长和主管副乡镇长优先予以提拔任用，强有力的考核措施和明确的用人导向促进了全县扶贫工作的深入开展。
    我们通过实施“三告别”、“三集中”、“三推进”工程和完善“两联一包”、“以工补农”机制，把扶贫政策创造性地落实到贫困最前沿，把党和政府的温暖送到贫困人口的心坎上。找准了农村全面脱贫的突破口，找到破解依靠“5+1”政策部分群众还是无力搬迁的新路子，并对如何扩大农村公共设施共享面，推进城乡一体化和社会主义新农村建设，率先实现阶段性脱贫目标进行了新的探索，这些都为今后的工作提供了宝贵经验。
    在工作实践中我们深刻认识到：
    1、关注民生是根本。没有深厚的爱民之情，这项工作是抓不好的，我们倾注了全县三分之一的财力，用于“三个三”工程建设。我们瞄准贫困，以扶贫安居建设为突破口，这样有可能影响工业项目的上马和建设，有可能影响我们一时的政绩。但我们抓住了目前经济社会发展形势大好，国家扶持政策力度不断加大的机遇，把最难办的事情先解决好，这对我们今后加快发展将会奠定一个扎实的基础，拿出较大财力，重点解决好贫困人口的安居问题，这也是我们党委和政府一项十分重要的责任，是执政为民对我们的根本要求，是城乡统筹、以城带乡、以工补农在工作中的具体体现。由于县委、县政府等几大班子在对这一问题认识上的高度统一，才有了全县上下齐心合力推进“三个三”工程的新局面。
    2、科学规划是前提。实施“三告别”、“三集中”扶贫安居工程，直接面对的是千差万别的农村群众。在工程实施前，我们开展了“走百村、进千家、访万人”活动，广泛听取群众和人大代表、政协委员的意见、建议，经过几上几下调研，反复酝酿论证，最终形成了“政府主导、社会参与、统一规划、整村推进”的总体思路。对工作中可能出现的矛盾和问题充分估计，提高工作的预见性，保证政策的科学性。各部门在编制年度项目规划时，结合扶贫开发，优先安排项目。由于调查工作深入、规划合理，各项扶贫政策推进顺利。实践告诉我们，坚持深入调查研究，事前酝酿到位，科学制定规划是做好扶贫工作的前提，是把好事办好，把实事做实的基础。
    3、整合资源是保证。实施“三个三”工程，两年内需要投入上亿元，对凤县这样一个山区小县来说，是历史上少有的大投入。如果不整合资金，“三告别”、“三集中”工程是无法推动的。在整合中，我们不仅整合增量资产也重视通过土地置换、统一调配、充分利用旧宅基地等多种形式整合存量资产，用以解决安置用地等问题。在资金筹措上，我们坚持创新思路、创新方法、创新机制，把发展大工业、大集团、大项目战略的理念，应用到扶贫开发上，加大资源整合力度。资源整合，抓手在县区，平台在县区，落实也在县区，在县区这个平台上推进资源的整合，聚积有限的财力，实施重点突破，这样才能充分放大资金效应，提高资金的整合使用效益。