坚持中国特色扶贫开发道路
为全面建设小康社会做出更大贡献
——在全国贫困地区第四期构建和谐社会专题研究班开幕式上的讲话
范小建
2007年12月13日
同志们：
首先感谢陕西省委、省政府对此次培训班给予的大力支持和周到安排，感谢张伟副省长亲自出席今天的开幕式并发表了热情洋溢的致辞。陕西省委、省政府长期以来高度关注扶贫开发工作，不断加大扶贫工作和投入的力度，创造了许多成功的经验。我们在这里举办扶贫干部培训班，安排现场考察，一个重要的考虑就是让大家相互学习，促进工作。
这个培训班是十七大以后扶贫系统办的第三个培训班。十七大提出高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，为实现全面建设小康社会新胜利而奋斗。这是对全党、全国人民发出的伟大号召，是对各行各业提出的总要求。
从扶贫工作的角度讲，十七大立足社会主义初级阶段的基本国情，准确分析新时期新阶段的阶段特征，充分肯定改革开放以来扶贫开发取得的巨大成就，客观分析存在的矛盾和问题，明确提出到2020年全面建成小康社会，扶贫开发要实现的奋斗目标，并对进一步做好扶贫开发工作提出了新要求。这是全国扶贫系统全面贯彻落实十七大精神的基本依据，我们一定要深刻领会，抓好落实，奋力开拓新时期扶贫开发工作的新局面。
消除和缓解贫困，是党的宗旨所决定，是社会主义的本质所决定，是我们党的不懈努力和追求。改革开放初期，小平同志曾有一句名言，叫“贫穷不是社会主义”。在他的“三步走”的战略设想当中，基本解决温饱是第一步。同时他又指出，“要允许一部分人先富起来，然后先富带后富，最终实现共同富裕”。这也成为中国特色社会主义理论的一个重要组成部分。上个世纪九十年代，江泽民同志进一步明确，“贫穷不是社会主义，一部分人富起来、一部分人长期贫困，也不是社会主义”。“扶贫开发是贯穿整个社会主义初级阶段的一项重要任务。下个世纪，扶贫开发还要继续深化，并不断向更高的水平推进。” 党的十六大以后，锦涛同志再次强调：“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要任务”。今年四月，锦涛同志在宁夏视察期间，针对在全国农村建立低保制度之后，一些同志对扶贫开发的模糊认识，又进一步强调：在全国范围建立农村最低生活保障制度，并不意味着扶贫开发就不需要搞了。目前，我国农村仍有2000多万尚未解决温饱的贫困人口，其中相当一部分是有劳动能力、通过扶贫开发可以脱贫的。同时，我国农村还有3000多万虽然解决了温饱但尚不稳定、一遇灾害就会返贫的低收入人口。要继续实施开发式扶贫，帮助有劳动能力的农村贫困人口脱贫和刚刚解决温饱的农村低收入人口致富。这次十七大报告又进一步明确，到2020年要使绝对贫困现象基本消除。可见，在中国特色社会主义理论体系当中，消除贫困、缩小差距、构建和谐始终是一个一脉相承又与时俱进的思想体系，始终反映着党所确定的宏伟战略目标的基本追求。
应该说，扶贫开发与社会主义初级阶段和中国特色社会主义始终联系在一起。它是贯彻落实科学发展观的具体体现，是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的重要内容，也是中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分。
总之，我们举办这个培训班的目的就是要深入学习宣传、全面贯彻落实党的十七大精神，充分认识扶贫开发在全面建设小康社会过程中的重要意义，深刻领会十七大报告对扶贫开发工作提出的新目标、新要求，增强使命感和责任感，加强对扶贫开发工作的领导和推动，以改革创新的精神做好扶贫开发工作，努力提高工作水平，为全面建设小康社会做出更大贡献。
一、扶贫开发的总形势
贯彻落实好十七大精神，必须对于当前扶贫开发的形势有一个准确把握。经过近30年坚持不懈的努力，中国的减贫事业取得了举世瞩目的成就。农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2006年的2148万，贫困发生率从30.7%下降到2.3%，成为全球首先提前实现联合国千年发展目标中贫困人口减半的国家。根据世界银行的测算，1990年到2002年，中国的贫困人口减少了1.95亿，占同期世界减贫人口总数的90%以上。这对全球的减贫事业是一个巨大的贡献。
《中国农村扶贫开发纲要（2001－－2010）》实施以来，特别是党的十六大以来，党中央提出贯彻落实科学发展观，又提出“两个趋向”的重要论断，国家实行“以工促农、以城带乡”的方针，连续下发4个一号文件，制定了一系列强农惠农和社会保障政策。这些政策措施与扶贫措施相互促进，使扶贫开发取得了显著成就。
主要表现在以下几个方面。一是贫困状况继续缓解。2000－2006年，全国农村绝对贫困人口从3209万减少到2148万，减少了1061万，下降了33.1%；低收入贫困人口从6213万减少到3550万，减少了2663万,下降了42.9％。二是国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入显著增加。从2001年的1277元增加到2006年的1928元，年均递增8.6％。2003－2006年，重点县农民人均纯收入首次出现连续四年增幅在6%以上并高于全国平均水平的局面。三是贫困地区的基础设施和社会服务水平进一步提高。2000－2006年，全国重点县行政村通公路、通电、通广播电视的比例分别从91％，96.5％，95.2％提高到99.1％、99.1％和97.9％，饮用自来水和深井水的农户比例从49.9％提高到55.9％,有卫生室的行政村从69％提高到73.5％。四是贫困地区整体经济水平有所提高，部分重点县实现超常规发展。前一时期，国务院扶贫开发领导小组组织了一次多部门的联合调查，共涉及30个国家扶贫工作重点县。2000－2006年，考察县人均地方生产总值从2391元增加到5154元，年均递增13.7％；在全面免除农业税的情况下，人均预算内财政收入仍由124元增加到280元，年均递增14.5%。重点县中一些能源大县、旅游大县和农业结构成功调整的县出现了高于全国平均水平的发展速度。五是东部扶贫开发工作迈出新的步伐。东部有关省市高度关注快速发展中的相对贫困问题，努力探索将扶贫开发与社会保障有机结合、将财政资金与信贷扶贫资金有机结合等方式，不仅促进了当地的扶贫工作，而且为中西部未来的扶贫工作探索了道路。
近几年最突出的成绩是减贫速度进一步加快。2001－2003年，全国农村绝对贫困人口年均减少103万人，低收入贫困人口年均减少198万人；2004－2006年，这两项分别年均减少250万人和689万人，后三年明显高于前三年（上个世纪八十年代，年均减少1350万，九十年代年均减少530万，进入新世纪以后，年均减少176万，但后三年出现了明显的提高）。从今年开始，中国政府在全国农村建立最低生活保障制度，农村绝对贫困人口的温饱问题有望得到稳定解决。应该说，目前是扶贫开发20多年来形势最好的时期之一。与此同时，在“以工促农、以城带乡”方针的指导下，农业与国民经济的关系正在进行深刻调整，扶贫开发工作的背景也发生了重大变化，在以往主要依靠经济增长和专项扶贫计划推动扶贫工作的基础上，一个“大扶贫”的格局正在形成，扶贫开发工作正在步入一个新的历史时期。
扶贫开发使农村贫困状况明显缓解，增加贫困地区农户的收入，在一定程度上减缓了区域、城乡和不同居民收入差距的扩大；改善贫困地区的基础设施和农业生产条件，提高了教育、卫生等公共服务事业的水平，为贫困地区和贫困人口进一步发展创造了条件；实施扶贫移民搬迁，使部分贫困地区生态恶化的趋势得到遏制；开展社会扶贫，增进了城乡之间、东西部之间不同社会群体的相互了解和信任。扶贫开发取得的成就，也有力地改变了贫困地区群众的精神面貌。总之，扶贫开发促进了经济发展、政治稳定、社会和谐、民族团结和边疆巩固，成为国家长治久安的重要因素。
《纲要》实施以来，各级党委政府高度重视，不断加大扶贫开发工作力度，积累了一些成功的经验：
（一）以科学发展观为指导，逐步树立“大扶贫”的观念。《纲要》颁布后，各省区市都制定了本地的十年扶贫纲要或规划，明确了扶贫开发的奋斗目标、工作任务和政策措施。在国家财政专项扶贫投资逐年增加的情况下，地方各级财政也不断增加扶贫投入。2001－2007年，中央财政扶贫资金（含以工代赈）从100亿元增加到144亿元，累计投入873亿，年均递增6.3%。根据我办不完全统计，同期，28个省区市地方各级政府投入的财政扶贫资金从27亿元增加到51亿元，年均递增17.2％。许多地方充分利用各项支农惠农政策，在资源整合方面创造了一些好的经验。如广西从2003年初到2005年8月，集中10多个部门的22亿元无偿投入，在河池地区东兰、巴马、凤山三县实施特困地区基础设施建设大会战，使三县的交通、水利、农业等基础设施和教育、卫生等公共服务水平大幅度提升，极大地缓解了农村贫困状况，带动了当地经济社会的整体发展。回良玉副总理对东巴凤大会战的经验给予了充分的肯定，指出：在集中连片的特困地区，整合扶贫资源，强化领导力量，搞好科学规划，集中攻坚实施，以基础设施建设和培育优势产业为突破口，来带动经济社会发展的扶贫方式是成功的，各有关部门安排扶贫资金时，应向连片特困地区倾斜。广西在这方面已有了较好的实践。今年开始，广西又在都安、大化、马山、隆安、五等等五个县实施了第二批大石山区基础设施建设大会战，筹集各方面资金16.5亿。再如云南大理州在扶贫资金引导下，整合部门和社会扶贫资源，使每个整村推进的贫困村投入力度达到270万元。
（二）以提高贫困地区和贫困人口自我发展能力为目标，全力推进重点工作。一是实施整村推进改变面貌。在5.7万个贫困村实施了整村推进，改善基础设施，发展社会事业，培育主导产业，倡导文明新风，加强民主政治，全面促进了贫困地区的新农村建设。二是实施“雨露计划”提高素质。目前用于劳动力转移培训的经费占到财政扶贫资金的10％左右。2001年以来，对贫困地区240多万劳动力进行了务工技能培训，其中90％实现非农就业。各地还大面积开展了农民实用技术培训。三是发展产业带动农户增收。将产业化扶贫与整村推进、连片开发、科技扶贫相结合，通过扶持扶贫龙头企业和产业化基地带动贫困农户增收。目前宁夏南部山区的马铃薯和贵州晴隆县的草畜产业在当地农民收入中都占到30％左右。四是扶贫移民改变生存环境。对于部分生产生活条件十分恶劣的地区，各地都结合生态环境保护、新农村建设等加大了扶贫移民搬迁力度。山西石楼县自2004年以来，从扶贫移民项目入手，整合20个涉农部门资金总计1.6亿元，完成了19个村、1969户、9500人的移民安置，改善了他们的基本生产生活条件，初步建设了种养业基地，为从根本上解决贫困问题奠定了基础。五是因地制宜实施连片开发。扶贫开发工作的起源地甘肃定西，多年来从当地实际出发，重点发展节水耐旱作物，培育了马铃薯、草畜、中药材、果品、瓜菜等特色优势产业，目前马铃薯种植面积达到831万亩，中药材面积达到216万亩，果园和干果经济林面积达到1020万亩，瓜菜面积达到441万亩，多年生牧草面积达到770万亩。五大特色产业收入占贫困地区农民人均纯收入的60%左右。
（三）以改革创新为动力，不断完善扶贫开发工作机制。一是逐步完善瞄准机制。通过实施整村推进，将扶贫开发工作重心从县下沉到村，覆盖了80％以上的贫困人口。通过贫困农户建档立卡，摸清了农村贫困人口的底数，为采取更有针对性的措施奠定了基础。二是改进扶贫资金管理体制。自2002年开始，逐步推广了扶贫资金的公示、公告和报账制，在公共媒体上公布扶贫资金和项目情况，使挤占挪用扶贫资金的现象有所减少，扶贫资金的使用效果进一步提高。三是探索解决贫困农户贷款困难的多种途径。2004年开始对扶贫贴息贷款管理体制进行改革，先后进行了下放贴息权限、“奖补资金”等试点。2006年，全国扶贫贴息贷款到户比例达到42%，比2003年提高了23.5个百分点。2006年开始利用财政扶贫资金开展贫困村村级互助资金试点，取得明显成效。四是普遍推广参与式扶贫方法。《纲要》实施以来，参与式方法就在整村推进工作中普遍使用，重庆市在扶贫开发工作中采用“八步工作法”，四川仪陇县创造了“四权模式”，受到中组部和有关专家的肯定。五是完善和丰富了社会帮扶机制。在继续坚持机关定点扶贫、东西扶贫协作的同时，要求国有大中型企业履行社会责任，努力推动知识界、民营企业和非政府组织参与扶贫开发，并不断拓展国际扶贫合作范围。
这些成功经验已经成为我们进一步推进工作，提高水平的坚实基础和宝贵财富。
二、扶贫开发存在的突出问题
在肯定成绩和经验的同时，必须看到目前农村扶贫开发工作面临的形势仍然十分严峻。党的十七大报告客观分析了“目前城乡、区域、经济社会发展仍不平衡”，“城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量”的现状。我国农村的贫困状况具体表现在以下几个方面：一是贫困人口规模大。我国的扶贫标准很低。就是按照现在的标准，根据农村贫困监测数据，到2006年底，全国农村绝对和低收入贫困人口总数是5700万。扶贫系统建档立卡的工作对象约为1.07亿人。如果按照每人每天消费1美元的标准，目前我国农村贫困人口在1亿人以上。二是特殊类型贫困问题非常突出。在14.8万个贫困村当中，绝对和低收入贫困人口占乡村总人口的33％；在石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区和地方病高发区、人口较少民族地区、“直过区”和42个沿边境的扶贫重点县，这一数字超过40％，其中大部分是少数民族聚居区。在贫困人口总量不断减少的情况下，这些地区需要移民的农户比例明显提高。三是革命老区发展滞后。以国家统计局监测的第二次国内革命战争的237个老区县为例，目前农民人均纯收入是全国平均水平的57％。地处大巴山区的四川通江县，曾经是川陕革命根据地的首府，2006年底尚有绝对和低收入贫困人口32.9万人，占其乡村人口总数的50.1％；其中绝对贫困人口14.8万人，占22.3%。四是返贫现象严重。贫困地区的产业结构都是以传统农业为主，而传统农业就是靠天吃饭，所以，自然灾害依然是致贫、返贫的最主要因素。全国农村每年遭受严重自然灾害的村在10％左右，而重点县一般超过50％。2006年，四川和重庆因遭受严重旱灾，绝对贫困人口分别比上年增加48.8万和7.7万。
特殊原因致贫成为目前的一个突出问题。一是中西部部分农户传统生计受到生态环境保护政策冲击。甘肃省甘南藏族自治州迭部县长期以林业为主，财政收入的95％、农民收入的80％来自于林业。1998年开始实施天然林保护工程，1999年大口径财政收入就从2498万元锐减到151万元，农民人均纯收入从1230元下降到918元，返贫人口达到2.42万人，占全县农业人口的61.73％。二是边民不能通过移民方式摆脱贫困。边境很大一部分地区自然条件恶劣，不适宜人类居住，但是边民承担着守土固边的责任，无法移民。1996年以前，国家对边境农牧民有粮食补助，后来随着粮食流通体制改革取消了，目前许多边民在吃饭、行路、饮水、就医、上学等方面存在困难。三是水库移民的基础设施和社会服务有待解决。在国务院出台《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》后，水库移民基本生活得到了保障，但是长期困扰移民的基本农田、 基础设施和社会服务等发展问题没有从根本上解决。
在经济社会高速发展的过程中，区域、城乡和居民收入差距继续扩大，相对贫困问题日益突出。进入新世纪以后，国内外不同机构对我国城乡一体基尼系数的测算都超过0.4（国际警戒线）。贫困地区、贫困人口与全国的发展差距继续扩大。2006年，重点县农民人均纯收入1928元，仅为全国农民人均纯收入的53.7％、城镇居民可支配收入的11％。2001年以来，在全国财政收入大幅度增加的背景下，仍有部分重点县预算内财政收入是负增长。城乡差距不断扩大，在贫困地区内部更为严重。2001－2006年，全国城乡居民收入差距从2.9:1扩大到3.3：1；甘肃省从3.44：1扩大到4.18：1；贵州省从3.73：1扩大到4.59：1。青海玉树藏族自治州城乡居民收入差距已经达到5：1。贫困人口减少和收入增长所带来的正面影响在很大程度上被差距扩大所带来的负面影响所抵消。
目前，扶贫开发工作也还存在一些突出问题。一是贫困标准低。1986年国家确定贫困标准时，恩格尔系数为60％，由于这些年食品类物价指数往往高于非食物类物价指数，因此现在标准内恩格尔系统为85％；1986年绝对贫困线与全国农民人均纯收入之比为1：2（206/424元），2006年扩大到1：5（693/3587元）。根据有关方面提供的2004年全球70个国家的贫困标准，低于每人每天一美元的有11个国家，中国不但是其中之一，而且还是这11个国家中人均国民总收入最高（1500美元）、扶贫标准最低的。其他多为非洲国家，人均收入平均为390美元。这样低的贫困标准，难以充分反映目前的贫困状况，影响扶贫政策的制定，也是返贫率居高不下的重要原因之一。二是财政专项扶贫资金投入严重不足。按照国务院扶贫开发领导小组提出的要求，到2010年要全面完成14.8万个贫困村的整村推进（国开发〔2005〕2号）。到今年年底预计可以实施7.4万个，以目前的投资力度难以完成剩余任务的一半。同时，中西部贫困地区约有800多万人需要移民安置，每年还有100万劳动力转移培训任务，资金缺口极大。三是贫困地区金融服务缺失。贫困地区缺少基层金融机构和适合农村发展的信贷产品，中小型农产品加工企业和贫困农户很难获得贷款。四是资源整合机制不健全。尽管国家加大了对“三农”的投入，但是各部门的资金往往更多投向自然条件好、工作难度小、投资效益高的地区。即使进入贫困地区，也存在多头管理、各自为政的现象，难以形成合力。五是主导产业培育成为普遍的薄弱环节。贫困地区受到自然资源、地理位置、资金和人力等各方面因素的制约，在产业发展上举步维艰。
还有一个认识问题，个别地方和部门对于扶贫开发工作的重要性认识不够，认为经济发展可以自动消除贫困；认为贫困发生率已经很低，对经济社会发展影响不大；认为区域政策或社会保障政策可以取代扶贫开发，有忽视甚至放松扶贫开发的现象。我在各省调研中就注意到一个现象，近年来，一些扶贫工作重点县由于能源、旅游、特色产业等的发展，经济总量和财政收入增长很快，甚至在省里名列前茅。但是农民收入和生活多年来没有发生大的变化，更多的资金被用于城市建设，对农村发展、农业生产和农民的基本民生问题没有给予足够的关注，这是造成贫困地区内部差距的重要原因，必须引起我们的关注。
需要特别强调的是：根据党中央、国务院的统一部署，目前各地正在认真落实农村最低生活保障制度。这项制度对解决农村绝对贫困人口的温饱问题起到“兜底”作用，受到群众衷心拥护。但目前低保制度刚刚起步，在保障范围、补助标准和规范实施等方面还有许多工作要做。从我们了解的情况看，许多地方享受到低保和各类社会救助的人数所占比重仅占绝对贫困人口的一半，一些地方的补助标准还达不到基本解决温饱的要求。此外，农村低收入贫困人口规模还相当大，需要继续通过扶贫开发提高收入。何况，从功能上讲，救助式扶贫保障生存，开发式扶贫促进发展，两者的作用也完全不同。因此，在低保政策出台以后，一定要按照胡锦涛总书记和回良玉副总理的指示精神，“扶贫开发工作不能削弱还要继续加强，开发式扶贫方针不能改变还要继续坚持，行之有效的政策措施不能摇摆还要继续稳定，扶贫开发投入不能减少还要继续增加，使贫困地区和贫困群众共享改革发展成果。”
三、下一步扶贫开发工作的总体思路
虽然扶贫开发取得了巨大成就，新阶段扶贫开发工作也出现了一些新的情况和特点，但它始终是贯穿社会主义初级阶段的一项长期历史任务，是构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的重要内容，是中国特色社会主义伟大事业的组成部分。必须按照党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，认真落实“一个加大，两个提高”（加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度，提高扶贫开发水平，逐步提高扶贫标准）的要求，进一步加大扶贫开发工作力度，努力提高扶贫工作水平。
（一）总体目标
当前的首要任务（到2010年）仍然是解决和巩固绝对贫困人口的温饱，同时要把缩小差距和构建和谐放到更重要的位置。虽然2007年已在全国农村建立最低生活保障制度，但由于该项工作还处于起步阶段，要实现稳定解决绝对贫困人口温饱的任务仍要付出极大的努力；要努力完成贫困村整村推进的工作任务，实施连片开发，培植主导产业；基本实现行政村通广播电视，有条件的地方通公路，自然村通电，进一步改善人畜饮水和医疗条件，全面普及九年义务教育。努力提高贫困地区劳动力素质。进一步提高贫困人口收入水平。
到2020年，要基本消除绝对贫困现象，稳定解决贫困人口温饱，满足贫困群众对基础设施的社会服务的基本需求，提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力，使贫困农民人均纯收入增长幅度持续高于全国农民的平均水平；特殊类型贫困地区的行路、饮水、用电、就学、就医等基本民生问题得到基本解决。努力为全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会奠定基础。
（二）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。在国家实行“以工促农，以城带乡”方针的背景下，牢固树立“大扶贫”观念。强化各级政府的扶贫责任，将扶贫开发纳入各级国民经济和社会发展的总体规划，加大对贫困地区扶持力度，不断增加投入，统筹安排各类扶贫资源。促进贫困地区经济社会又好又快发展，使贫困群众共享改革发展的成果。
（三）方针和工作对象
要继续坚持开发式扶贫的方针，实行开发与救助相结合。开发式扶贫的工作对象主要针对农村有劳动能力并能够通过劳动脱贫致富的群体，包括尚未解决温饱的绝对贫困人口和刚刚越过温饱线但不稳定的低收入贫困人口。在开发自然资源的同时，更加注重人力资源的开发，建设贫困地区和贫困人口可持续的自我发展能力。
（四）重点工作
1、大力实施整村推进。要进一步整合力量，明确部门责任，加大投入力度，加快实施进度；继续强化农户参与，包括推进村的选择、规划的制定、实施、管理和监督；在贫困村推广村级互助资金试点；实行贫困农户“首扶制度”。
2、继续开展“雨露计划”。要重点解决目标瞄准问题，以贫困户劳动力为主要培训对象，加大对贫困家庭新增劳动力（“两后生”）的培训力度。进一步扩大财政扶贫资金用于贫困地区劳动力转移和实用技术培训的比例，提高培训补助标准。对居住在自然条件极度恶劣地区又没有条件搬迁的贫困家庭的劳动力要优先安排。同时，积极开展农业实用技术培训。
3、积极促进产业扶贫。要做好与有关业务部门协调和衔接工作，实行区域规划，集中连片开发，逐步建立起农户稳定增收的产业。产业扶贫与科技扶贫结合，有条件的地方，选择资金回报率更高的产业，发展高效农业、设施农业。在扶持的环节上，在培育扶贫龙头企业的同时，要重点扶持直接带动农户的生产基地建设，积极支持农民专业合作组织和经纪人。
4、稳步推进扶贫移民。对生存条件特别恶劣地区的贫困人口，在群众自愿、因地制宜、量力而行的基础上，积极稳妥地实行扶贫移民。扶贫移民要与区域开发、国土整治、生态建设等项目有机结合。要制定合理的补助标准，科学选择移民搬迁后产业开发项目，做到移民搬迁一户，稳定脱贫一户。
5、加大对特殊贫困类型地区扶持力度。要推广和借鉴东巴凤特困地区基础设施建设大会战的经验，对于自然条件特别恶劣地区、地方病高发区、“直过区”、人口较少民族地区和边境重点县，在全面调研的基础上，因地制宜制定综合发展规划，一次规划，分年投入，分片实施。尽快解决这些地区贫困群众的基本生活、基本教育、基本就医等基本民生问题，以及影响生产的主要问题。这些地区的问题已经引起党中央、国务院的高度重视。今年5月，国务院就南疆三地、州的发展问题开展了大规模联合调研，9月出台了《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》。10月开始，又组织了青海藏区发展问题的大规模联合调研，研究相关政策，将于明年两会前出台相关文件。关于宁夏南部山区发展问题的联合调研已于近日启动。各地要充分利用这样的机会，充分考虑贫困村和贫困人口发展的需要，提出实事求是、切实可行的政策建议，促使各级政府整合更多的资源投向特困地区，解决基础设施建设和产业发展的瓶颈问题，在较短时间内取得突破，为特困地区的发展搭建一个新的平台。
6、加快革命老区建设步伐。国务院已明确扶贫办承担革命老区建设工作，我们正在抓紧时间开展调研，计划在适当时候对这项工作进行安排和部署。
（五）政策措施
1、进一步明确扶贫责任。一是明确各级党委、政府的扶贫责任。各级党委、政府要进一步加强对扶贫工作的组织领导。要继续实行扶贫工作“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的责任制，并细化落到实处的办法。贫困地区各级党委、政府必须要以扶贫开发统揽经济社会发展全局，主要负责同志必须亲自过问，努力整合各类资源，开展扶贫工作，并把扶贫开发工作的效果作为干部考核的重要内容。二是明确各级扶贫开发领导小组的责任。各级扶贫开发领导小组都要发挥协调作用，定期召开会议，研究扶贫开发的重大方针政策和中长期发展规划，部署年度计划和工作重点。要根据各部门职责，把扶贫任务分解到成员单位。建立和完善领导小组成员单位联络员工作制度，协调落实领导小组决定的重大事项，及时沟通信息，组织开展调研和推动试点等工作。各成员单位每年年终要向领导小组报告工作情况及安排，包括相关政策措施和机关定点扶贫情况。三是进一步强化各级扶贫工作部门的责任。各级党委、政府要强化各级扶贫开发办公室的职能，落实编制和人员，保障必要的工作经费，使之与扶贫工作的长期性、艰巨性、重要性相适应。各级扶贫工作机构要加强自身队伍建设，担负起组织、实施扶贫开发各项重点工作的具体任务，加强扶贫资金和项目的管理，进一步提高工作效率。
2、大幅度增加扶贫开发投入。扶贫工作属于公共服务，是公共财政支出的重要内容。中央和地方财政扶贫投入都要逐步增加，并与国民经济发展水平相适应，与扶贫工作任务相适应。中央财政要继续增加扶贫开发常规投入，在促进整村推进、劳动力转移和产业开发等重点工作的同时，要争取进一步加大对特殊类型贫困地区的扶持力度。地方各级财政，尤其是省级财政的扶贫投入也要随着本级财政能力的增强而逐年增加。各级政府都要把财政扶贫资金列入预算，专户管理。
3、努力满足贫困农户和贫困地区信贷需求。中央财政要逐步增加用于贴息的资金总量，首先要解决因利率上调带来的信贷扶贫资金规模缩小的问题，同时要根据农户需求的增加调动更多的信贷扶贫资金。要进一步改革扶贫贴息贷款管理体制。在中西部地区扩大乡村银行试点范围。鼓励商业银行和政策性银行到贫困地区成立贷款公司。通过贴息等政策手段引导农村信用社和各类金融机构向贫困农户发放贷款，支持扶贫龙头企业。积极探索贫困地区农业保险的方式和途径。
4、建立和完善扶贫工作考核机制。制定扶贫开发工作考核办法，建立考核评价体系，把贫困农户增收和贫困人口减少作为主要指标，奖优罚劣，使扶贫资金的分配和使用同扶贫效果挂钩。加大监督力度，要坚持扶贫项目的实施与监管相分离，坚持实行项目、资金和分配使用情况的公开、公示制度，自觉接受群众的监督；建立扶贫资金专账和报账制度，杜绝以拨代支，更要防止挪作它用；强化扶贫资金使用情况监测和跟踪检查。
5、进一步强化扶贫措施的针对性。建档立卡是扶贫开发的基础性工作，要优化指标，打牢基础，建立统一、科学、覆盖全部农村贫困人口的扶贫统计监测系统，并逐步实现动态管理。在此基础上，县级扶贫和民政部门要实行信息互通，明确工作职责。对于有劳动能力又处于温饱线以下的贫困人口，一方面通过低保维持基本生存，一方面通过扶持提高收入，两项工作的对象存在重叠，但是不能出现脱节。
6、促进重大政策和项目决策中的贫困影响评价。根据科学发展观的要求，要实现人与人、人与自然的和谐发展。目前环境影响评价已经被广泛应用到公共决策和重大项目立项中，但是社会评价还没有引起足够的重视。要加强决策过程中的扶贫意识，建立一套比较完整和科学的评价方法和指标体系，对重大政策和公共财政支持的基础设施和产业开发项目要进行贫困影响评估。目前国务院正在编制全国主体功能区发展规划，西部许多地区将被划入禁止和限制开发区。在政策制定过程中，要高度关注可能对贫困地区和贫困农户产生的影响，落实生态补偿等政策。
7、强化东部地区的扶贫开发工作。东部省市的各级党委和政府，要高度重视当地的扶贫工作，积极采取有效措施，帮助农村最低收入人口提高收入，改善生产生活条件，积极探索初步解决温饱后继续做好扶贫工作、全面建设新农村和小康社会的思路和措施，为全国的扶贫开发提供经验。同时，要进一步加大东西扶贫协作工作力度，东部省市每年要在财政增量中拿出一定比例的资金用于东西扶贫协作，在继续增加无偿援助的同时，要按照“优势互补，互惠互利，长期合作，共同发展”的原则，加强在产业开发、人才培养等方面的合作与交流。国家要逐步增加对东部地区信贷扶贫资金投入的力度，支持贫困农户的产业开发，提高贫困户的收入水平。
8、进一步发挥社会扶贫和国际合作的作用。继续坚持并不断完善党政机关和企事业单位的定点扶贫工作，明确重点，规范管理。积极探索军队、国家重点高等院校、科研院所、民营经济参与扶贫开发的有效方式，动员和鼓励社会各界参与扶贫事业。继续开展与国际社会在反贫困领域的交流与合作，积极引进和利用外资，加大扶贫开发力度，并采取适当方式，支持其他发展中国家的反贫困事业。
9、准备制定2011－2020年扶贫开发规划。为了更好地落实党的十七大精神，围绕十七大所确定的奋斗目标和工作要求，初步考虑从明年开始着手研究制定2011-2020年扶贫开发规划。规划要充分考虑“逐步调整扶贫标准”的问题，并为促进扶贫立法创造条件。
同志们，2001年制定《纲要》时，“国家扶贫开发工作重点县”的名称代替了“国定贫困县”，目的就是要强调，这些县扶贫任务重，工作责任大。《纲要》明确提出：扶贫工作“坚持省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”。“责任在省，关键在县”，并要求“扶贫开发工作重点县，必须把扶贫开发作为党委和政府的中心任务，以扶贫开发工作统揽全局，负责把扶贫开发的政策措施真正落实到贫困村、贫困户。”面对重点县扶贫开发部门的领导，我想再强调以下几点：一是努力推动资源整合。实践证明，这些年，凡是扶贫工作成绩突出的，都有资源整合这条基本经验。整合资源，省、地、县、乡、村都可以做，都有成功的经验和典型，但是目前看，资源整合的关键环节还是在县级。我们特别强调，重点县要把整村推进和新农村建设有机结合，与产业结构调整有机结合，与现代农业建设有机结合，有效整合资源，促进整体发展。要努力做好地方党政主要领导的工作。二是提高工作的针对性。十七大要求我们提高发展质量和效益，这既是对整体经济发展思路的要求，也是对扶贫工作的要求。多年来我们的扶贫工作的确取得了很大成绩，但资金使用效益不高、工作效果不明显、扶贫成效不稳定的问题一直困惑着我们。这些年的工作中，我们已经确定了整村推进、产业化扶贫和劳动力转移培训三项重点工作，但对于各种特殊类型的贫困地区，还要考虑更具有针对性的措施。不能满足现状，需要开拓性的工作。一定要因地制宜，针对致贫的主要原因，制定措施，提高扶贫资金的使用效果。三是加强资金管理。这几年不断有关于扶贫资金出现问题的情况出现，有挤占挪用，也有贪污腐败。中央领导对此非常重视，社会舆论也高度关注。扶贫资金是贫困群众的救命钱，与救灾资金一样，是“高压线”。因此，各地都要加强对扶贫资金的管理，完善制度，加强监督，发现问题，要严肃处理。四是要加强队伍建设。县级扶贫部门是开展扶贫工作的基础，肩负着直接组织领导扶贫工作的重任，因此，重点县一定要有坚强的扶贫工作队伍，不但要稳定，还要尽可能加强。
让我们认真学习和贯彻落实党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，为实现到2020年扶贫开发的奋斗目标，努力提高扶贫工作水平，奋力开拓扶贫开发工作的新局面，为全面建成小康社会做出更大贡献。
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