整合资源  整村推进  连片开发
——子长县以大扶贫促新农村建设调查

省委政策研究室
                   省政府研究室      联合调研组
省扶贫办

     为了加快建立以扶贫开发促新农村建设资金投入稳定增长机制，切实解决资金严重短缺，投入分散，使用效益不高这一突出问题，子长县委、县政府坚持以科学发展为统领，以扶贫重点村建设为平台，以提高整体效益为目的，遵循省市资金牵引、县级财政配套、各类资金捆绑、集中财力办大事的原则，大力实施整合资源、整村推进、连片开发战略，有效缓解了扶贫开发资金短缺的瓶颈制约，为新阶段扶贫开发与新农村建设的有机结合和协调推进，创出了一条颇具成效且可供各地借鉴推广的鲜活经验和新路子。

紧扣县情探新路

     子长县地处陕北白于山区，是民族英雄谢子长将军的故乡，中央红军长征的落脚点和东征的出发点。1935年11月至1936年6月曾为中共中央所在地，著名的“瓦窑堡会议”也在这里召开，被誉为中国革命的“红都”。建国后共有9名子长籍军人被授予少将以上军衔，素有陕西“将军县”之称，是全国100个红色旅游经典景区之一。全县总面积2405平方公里，辖8镇5乡358个行政村，总人口24.9万人，其中农村人口19万人。境内山大沟深，峁梁起伏，立地条件差，基础设施落后，群众生产生活水平低，属国家扶贫开发工作重点县。经过“八七”扶贫攻坚，该县虽然基本解决了贫困人口的温饱问题，但由于当时基础太差，底子太薄，群众丰年温饱、遇灾返贫的现象极为突出。到2000年底，全县仍有190个村属于重点贫困村，10.8万农民人均纯收入在865元以下，分别占全县总村数的53%和农村总人口的40%，扶贫开发任务十分艰巨。
     步入新世纪后，面对贫困人口分布上集中连片、大面积的区域性贫困现象明显缓解，大分散、小集中的特点开始凸现的新格局，特别是地处偏远、交通不便、条件恶劣小区域这块最难啃的“硬骨头”，子长县委、县政府正确把握县情实际，认真反思研究扶贫开发工作面临的新形势、新任务和新问题，着力破解扶贫开发资金投入不足的难题，及时调整工作方式，创新扶贫理念，积极探索和总结完善扶贫开发投入机制，采取试点示范、逐步推开的方法，按照“渠道不乱、用途不变、各尽其力、各记其功”的原则，逐步理清了“政府统筹、资金捆绑、综合开发、整体推进”的思路，果断实施了以贫困人口集中的贫困村为重点，一次规划、整村推进的新阶段扶贫开发工作的创新。实践证明，整村推进与一哄而上、面面开花式扶贫开发相比，具有目标明确、重点突出、到村到户、整合资源、成效显著等特点，尤其是对巩固贫困人口温饱、实现稳定脱贫、全面建设小康社会，意义深远，作用巨大，从而有效加快了全县新阶段扶贫开发的进程。2001—2005年，全县共整合各项各类扶贫资金2760万元，启动建设扶贫重点村68个，实施完成扶贫移民10村942户4240人。全县累计有2.5万农村低收入贫困人口基本实现了脱贫。
     党中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》下发后，子长县委、县政府高度重视，在持之以恒地抓好整村推进工作的同时，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，以“规划先行、分类指导、试点示范、基础突破”为基本思路，在全县范围内选择了30个重点村，开展了“在扶贫开发重点村建设社会主义新农村”的试点工作。县委、县政府主要领导深入实际，调查研究，发现问题，现场办公，探求良策。实践使他们深深认识到，在充分肯定全县扶贫开发工作取得重大进展的同时，更应该清醒地看到，子长至今还是一个经济发展相对滞后的县份，贫困村和贫困人口仍分别占到全县行政村和农村人口总数的34.3%和35.2%，没有得到有效扶持的重点贫困村还有122个，贫困人口8.3万，其中2.15万人还没有完全解决温饱，扶贫开发任重道远，这是其一。其二，全县贫困人口与其他社会成员之间的收入差距也在持续拉大。2000年，全县贫困人口收入与城镇居民人均收入之比是1:2.2；到2005年，收入差距不是缩小而是扩大为1:2.8。其三，整村推进虽然是子长扶贫开发的一大特色和亮点，但由于受资金不足和捆绑不到位、难落实等因素困扰，整体投入标准不高，扶持项目少，建设水平较低的现象，仍在全县不同程度地存在着。总之一句话，搞好新时期扶贫开发工作，推进社会主义新农村建设，繁荣和发展县域经济，最大的难点在农村，最根本的问题是减少贫困和消除贫困。
     面对国家高度重视农业农村工作，各方面扶持“三农”的力度越来越大，支农项目和资金越来越多，如何在千方百计增加扶贫开发专项投入的同时，充分利用好扶贫重点村这个平台，进一步强化涉农项目资金的整合工作，实施连片开发战略，既成为解决全县整村推进扶贫资金投入不足的现实选择，也是提高支农项目资金整体效益和协调推进新农村建设的根本之策。鉴与此，新一届子长县委、县政府主要领导调整后，特别是省委、省政府5号文件下发以来，该县在广泛调查研究，深入吃透县情的基础上，从扶贫开发和建设社会主义新农村的双重要求出发，集思广益，科学论证，结合实际，开拓创新，进一步完善了扶贫开发工作思路，确立了“将扶贫开发与社会主义新农村建设相结合，以扶贫开发重点村建设为载体，以整体推进为抓手，有效整合捆绑各类涉农资金，集中力量连片开发，从根本上改善贫困村的生产生活条件，逐步把扶贫重点村建设成为设施完善、村容整洁、环境优美、文明进步、经济繁荣、和谐稳定”的社会主义新农村的扶贫工作思路和“建一村、亮一点”的奋斗目标，进而在全县形成一种以大扶贫促进大开发、以大开发促进大发展的格局，提出了规划用2-3年时间将县域内具有典型带动作用的扶贫开发重点村直接建设成为社会主义新农村，用15—20年时间将全县所有的村基本建成社会主义新农村的宏伟蓝图，从而有效推动县域经济的又好又快、协调快速发展。
     思路理顺后，子长县委、县政府紧紧抓住大环境有利于扶贫开发向纵深推进的机遇不放，以科学发展观为统领，以新农村建设规划为依据，以扶贫重点村建设为平台，以切实提高支农资金使用的整体效益为目的，加强领导，与时俱进，创新机制，全力以赴，上下联动，信心十足地打响了实施整合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略的硬仗。

多措并举抓整合

     实施整合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略，是一项十分复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，难度大。在具体工作中，子长县委、县政府统筹协调，多措并举，狠抓落实，采取了一系列环环相扣、互为配套、颇具创新的措施和办法。
     规划先行，引领整合。科学规划是实施整合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略的基础性工作。为了确保规划的可行性和前瞻性，充分发挥规划引领扶贫开发与新农村建设的刚性作用，子长县委、县政府坚持用新农村建设的规划修订完善扶贫开发重点村的规划，子长县委、县政府顺时应势，按照“不求整齐、但求整洁；不求新建、但求新貌；不求大变、但求方便；不求园林化、但求生态化”的总体思路，县财政一次性投资170多万元，委托陕西建筑城市规划设计研究院等资质高、权威性强的专门机构，编制完成了《子长县村庄布点规划》。根据规划，全县现有行政村358个，撤并38个，异地搬迁20个。村庄建设采取旧村改造、拆旧建新、移民搬迁并举，以旧村改造为主的思路，遵循农民自愿、因地制宜，统筹城乡发展、产业支撑、设施配套、节约土地，布局合理、相对集中的原则，制定了村庄建设规划。为了充分发挥试点村的示范带动作用，县上采取“专兼结合”的方式，对县域内205省道沿线30个村庄的新农村建设进行了总体规划，研究制定了《马家砭镇建设社会主义新农村实施办法》、《子长县旧村改造参考标准》等相关规定和文件。在各种规划的编制中，县上采取“五上五下”的工作方法，先后召开意见征询会24次，培训会5次，交流会2次，评审会7次。经进一步修改完善后，报县人代会审议通过，以法律法规的形式下发执行。从而确保规划再不以时间的推移和主要领导的调整而随意变更，一任接着一任干，一张蓝图绘到底，有效避免了规划朝令夕改而带来的重大失误和浪费。
     加强领导，协调整合。实施整合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略，关键在干部，重点在于加强领导。为了切实把资源整合工作落到实处，子长县成立了由县长任组长，四名副县长任副组长，有政府办、财政局、扶贫办、农发办等22名部门负责同志为成员的农业农村项目建设资金捆绑协调领导小组，主要职责是全权协调、指导全县农业农村建设项目的编制、审核和资金捆绑工作，了解掌握项目争取和建设进展情况，研究解决项目实施过程中存在的困难和问题，督促项目建设工作持续健康发展，并下设了具体负责日常事务处理的办公室。制定出台了《关于加大扶贫开发力度，整合扶贫资源，实施整村推进的意见》和《子长县新农村重点村建设实施意见》。建立和完善了县级领导包抓、部门包扶制度，实行了县级领导包乡镇、部门包抓扶贫重点村责任制，下发了《子长县县直部门包扶贫困村》的通知，做到了领导、干部、责任、措施“四落实”，目标、任务、时限、要求“四明确”。深入开展了“千名机关党员干部包扶贫困户”的活动。据统计，短短一年多时间，18名县级领导和40个包扶部门，就直接为扶贫重点村建设投入资金134.7万元，协调资金252万元，为农民办实事好事63件。千名机关干部包扶共为贫困户捐助资金28.86万元，粮食12000公斤，衣物400余件，春耕农用物资价值2万余元，为农户提供各类致富信息1263条，帮助输出劳务723人，从而确保了资源整合工作的健康、有序和顺利开展。
     部门共建，通力整合。搞好整村推进扶贫开发，做大资金“拼盘”是关键。子长属于典型的黄土高原峁梁沟壑区，群众大部分居住在高山和深沟里，实施整村推进扶贫需要投入大量的资金，仅靠有限的扶贫专项资金，远远不能满足需求。为了从根本上解决重点贫困村建设资金严重不足的难题，子长县委、县政府确立了整合扶贫资源、有效捆绑资金、部门联合共建的思路，自始至终把工作重心下移到扶贫开发重点村，并明确规定在扶贫开发重点村建设中，各有关部门既是主角，又互为配角。为了真正达到资金捆绑，充分发挥资金整合效应的作用，县委、县政府严格遵循“渠道不乱、用途不变、各尽其力、各记其功”的原则，按照“政府统筹、资金捆绑、综合开发、整村推进”的思路，建立了“资金跟着项目走、项目定在重点村”的项目资金捆绑机制。即扶贫开发、农业综合开发、以工代赈、乡村道路建设、农村能源建设、天保工程、退耕还林等涉农项目在申报时，均由县政府一把手统一把关，依据扶贫开发建设总体规划和年度实施计划，以重点村建设为平台，有效整合，集中管理，扎捆使用。近两年来，全县42个扶贫开发重点村共统筹捆绑资金6800万元，其中中省市专项扶贫资金1422万元，占21%，捆绑其他涉农部门资金4418万元，县财政配套资金960万元，二者合计占79%，平均每个村投入162万元，最低的150多万元，最高的多达353万元，从而有效提高了扶贫开发的整体成效和水平。
     统一布点，有效整合。扶贫开发是新农村建设的奠基工程，新农村建设则是更高层次、更高水平的建设工程，二者不仅不矛盾，而且是互为一体，互为补充，相得益彰。为了克服繁重的扶贫任务与地方财力严重短缺、整村推进扶贫的较低水平建设与新农村建设的高标准要求、支农项目资金的多部门管理与整体效益不高的“三对矛盾”，子长县委、县政府牢固树立整村推进就是推进贫困地区新农村建设的理念，始终做到扶贫开发与新农村建设同部署、同规划、同标准、同地点、同安排、同实施，除上年度申报计划时将所有涉农项目大多数限定在扶贫重点村外，县级财政每年还投入1300多万元配套扶持资金，全面围绕扶贫开发重点村基本生产生活条件改善、结构调整和特色产业发展、社会事业进步与民主政治建设需要展开，努力使实施共建的每一个重点贫困村，既是扶贫部门的扶贫工作重点村，也是各有关部门的项目建设重点村，更是新农村建设的重点村。全县上下统一思想，统一步调，合拢五指，握紧拳头，整合扶贫资源，集中投入使用，从而达到了扶贫重点村开发与新农村建设有机结合和协调推进的双重目的，真正起到“建一村、亮一点，建一线、亮一片”的作用。据调查，在该县启动实施的40个新农村建设示范村中，其中有30个村就是扶贫开发重点村。通过统一布点，有效整合资金和合力攻坚，基本上解决了过去整村推进扶贫开发中资金短缺，扶持项目少、建设标准低、整体效果不佳的问题，既突显了综合效应，又扩大了单个项目的效果，从而发挥了资金使用的叠加放大效应，真正把贫困村建成了基础设施完善、产业开发到位的样板村、示范村和新农村，达到了政府、部门、农民三满意，有力地加快了贫困县建设新农村的步伐。
     奖罚并重，确保整合。建立健全资金整合工作的激励机制，是扎实推进扶贫开发与新农村建设的有效手段和方法。为了真正把实施整合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略落到实处，子长县委、县政府在制定整合实施方案、成立专门整合领导小组和办事机构的基础上，制定出台了县直部门、各乡镇、重点乡镇和行政村百分制考核目标责任书、考核细则和实施办法，把扶贫开发工作纳入了全县年度目标考核的内容，层层落实了目标责任制，将工作实施情况与各级党政领导的政绩挂钩。同时在普遍考核的同时，突出对乡镇、部门党政一把手抓扶贫工作情况，基础设施建设、产业开发、劳务输出等内容重点考核。明确规定对年度考核完不成任务的乡镇主要领导，必须在县委扩大会议上做出检查，县级包乡领导在县委常委会上说明情况，连续两年完不成任务的，对乡镇主要领导要作出组织处理。县乡一般干部的考核，与公务员等级评定和干部选拔任用挂钩。2006年对扶贫工作成效显著的三个乡镇、三个重点村和三个扶贫开发先进工作者进行了表彰奖励，对工作不力、政绩平庸的6名村党支部书记、8名村主任进行了调整。严格考核、奖惩兑现的铁腕手段，有力地增强了全县各级各部门和全体干部抓扶贫工作的责任感和紧迫感，从根本上促进了资源整合工作的落实，推动了全县扶贫开发与新农村建设的开展。

突出重点求实效

     加快推进贫困地区社会主义新农村建设步伐，是我国现代化建设进程中的重大历史任务。子长县委、县政府根据省市安排部署，紧密结合县情实际，牢牢把握实施整合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略的契机，在扶贫开发和新农村建设的有机结合与协调推进上，区分轻重缓急，突出工作重点，因地制宜，量力而行，循序渐进，持之以恒，常抓不懈，务求实效。
     以发展现代农业为首要任务，为全县新农村建设提供强大的产业支撑。新农村建设的首要任务是富裕农民，富裕农民的根本出路在于发展生产。近年来，子长县委、县政府依据资源禀赋、区位优势、经济基础等各种因素，遵循产业整合资金优化向扶贫重点村倾斜的要求，坚持以市场为导向、以效益为中心的原则，按照区域化布局、规范化开发、专业化生产的要求，以草畜业为主导，棚栽、梨桑、薯业为补充，努力推进农业和农村经济的战略性调整，制定出台了一系列扶持当地优势特色产业发展的优惠政策、规定和办法，累计投入无偿资金、以奖代补、信贷扶持资金1.33亿元，经过长期艰苦奋斗和不懈努力，目前全县农业农村经济发展已初步形成了不同类型的错位竞争、以优取胜的“一乡一业”、“一村一品”发展模式。截止2007年6月份，全县共新发展各类养殖专业大户650户，建成各类养殖小区51个，“一村一品”的专业村达到77个。羊子存栏8万只，生猪存栏8万头，大家畜存栏2.5万头，棚栽业累计达到10370座，水晶梨发展到3万亩，桑园面积5.13万亩，洋芋种植面积26.26万亩，特色产业产值占到农业总产值的48.3%，农民人均纯收入由2005年的1948元增加到2155元，从而为扶贫开发和新农村建设奠定了坚实的物质基础。
以基础设施建设为突破口，努力破解农业和农村经济发展的“瓶颈”制约。基础设施欠账较多是制约欠发达地区经济社会发展的重要因素，加快农村以公路建设为主体的基础设施建设是解决贫困地区“三农”问题的根本途径。为了打好基础设施建设翻身仗，子长县委、县政府成立了以县政府主要领导为组长，财政、交通、国土、扶贫、城建等部门为成员的领导小组，全权负责协调解决重大项目的规划设计、资金落实、保障、考核等事宜，下发了《关于进一步加快农村基础设施建设的决定》和《进一步加强乡村公路建设的实施意见》，落实了县级领导和部门包抓包扶责任。全县通过省市切块下达资金的牵引和其他资金的配套整合，累计投资1.4亿元，共新修改造各类公路526公里，通车里程达到1036公里，基本实现了“把路修在农民家门口、把站建在农民家门口、把车开到农民家门口”的承诺和目标。按照“近水、近村、近路”的要求，采取“项目化管理、科学化规划、标准化设计、专业化施工”的方法，累计投资2956万元，共新修基本农田2.34万亩，补修淤地坝15座，实施人饮工程10处，解决了527个自然村8.7万人的饮水困难。按照“三位一体”的模式，新建沼气池4623口，安装太阳能570多台。同时对生存环境恶劣的14个村1268户6326人实施了移民搬迁，使他们告别深山，迁居河川。水、电、路等制约农村经济发展的“瓶颈”因素的有效破解，为整村推进扶贫开发和加快新农村建设奠定了基础，创造了条件。
     以乡风文明建设为切入点，为新农村建设提供强大的精神动力和保证。随着生产生活水平的提高和全面建设小康社会的推进，农民迫切需要改善农村生活环境和村容环境，从根本上提高生存和生活质量。采取“因地制宜，规划先行，一步到位，分步实施”的工作步骤，累计投资5000多万元，仅今年上半年，各扶贫重点村就硬化主侧巷道128条15.2公里，新建排洪排污渠28条5.9公里，整治院落1200多户、窑洞3624孔，栽植绵延近百里的各类长青绿化树50万株，清理“三堆”5万多方，新建文化广场15处、村级阵地建设54个，基本上达到了“三清三改三分离，五通八有一发展”的目标，昔日的“脏乱差”变成了今天的“休闲山庄”。各项社会事业全面进步。全县义务教育阶段公办学校全部实现了免费入学，中小学现代远程教育工程通过了省市验收。新型农村合作医疗制度全面推行，参合人数达到14.66万人，报销医疗补助金582万元。农村最低生活保障范围不断扩大，5049户13541名农村特困人口全部纳入了保障范围。广播电视工作取得新进展，完成了75个50户以上自然村“村村通”工程的调试，新发展有线电视用户1683户。各种形式的精神文明创建活动深入开展，全县共涌现出“五好家庭”、“十星级文明户”3500户，“平安乡村”50个。农村封建迷信、赌博等不良风气得到有效遏制，健康文明向上的新乡风、新村风逐步形成，全县农村到处呈现出一派男女老少搞开发、齐心协力建设新农村的喜人景象。
     以农村民主政治建设为抓手，充分发挥基层党组织、农民在新农村建设中的基石作用和主体作用。加快农村民主政治建设是扎实推进贫困地区新农村建设的重要举措。针对农村财务管理混乱、一些基层班子软弱涣散、信访治安案件频发等实际情况，子长县委、县政府以农村基层党风廉政建设为主线，狠抓了村级财务管理、基层组织建设、信访治安案件查处三项工作。在财务管理方面，组织工作队对自1996年以来的农村财务进行了清理规范。全县共查出违纪资金和不合理开支33.68万元，对在扶贫开发与新农村建设中财务不公开、收支不入帐、截留挪用资金的64名基层干部，分别进行了党纪政纪处分和警示训诫处理。并以此为契机，全面推行了“乡财乡用县监管”、“村财民理乡监管”制度。完善了“四民主一公开”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开）与“一事一议”制度，充分发挥了农民在参与扶贫开发和新农村建设中的知情权、参与权、管理权和监督权。农村基层组织建设坚持“多换思想少换人，不换思想就换人”的原则，共调整村党支部书记6名、村主任8名，从而使一批会谋事能干事的能人进入班子。信访治安案件逐村排查登记、分类指导，实行“三长”巡回办案，共调处各类信访案件217件。基层领导班子的配强，财务管理混乱等不和谐、不稳定因素的有效化解，信访积案的排查解决，从而使基层党组织的基石作用和农民的主体作用得到充分发挥。据不完全统计，截止目前，全县扶贫重点村农民群众在新农村建设中共投工投劳6万多个，投资1000多万元，为实施整合资源、整村推进、连片开发式扶贫战略，奠定了组织基础，优化了环境，提供了动力。
     以整村推进扶贫为平台，着力促进整合资源、连片开发式扶贫战略的有效实施。面对扶贫开发由以前主要解决温饱进入到现在主要缩小贫富差距的实际，子长县委、县政府在坚持整村推进扶贫的基础上，充分利用系统工程的方法，集中力量，集中资金，坚持“因地制宜、综合治理、点片结合、整体推进”的原则，以面为主攻点，以点为落脚点，以面带线再带点，有效提高了工作效率，避免了重复建设和浪费，节约了建设成本，大大加快了连片贫困地区的发展。从去年开始，县上将205省道沿线作为一条主线，在30个新农村建设重点村中，就有23个村属扶贫开发连片村和移民搬迁村，共计投入资金2500多万元连片开发。同时在3个乡镇启动了3个相对集中的小片作为开发试点村，“一线三片”式集中开发，成为县域内一道亮丽的风景线。该县马家砭镇界石堡、赵家崖堤、马家砭、苗家沟4村共有贫困人口432户1950人，实施连片开发后，镇党委、政府自始至终围绕捆绑定方向、围绕捆绑抓协调、围绕“一事一议”抓匹配，近两年共整合捆绑各类资金1549万元，大搞基础设施建设，整治村容村貌，发展壮大产业，从而使昔日的旧村换新颜，农村田园风光日趋凸现，一个蒸蒸日上、欣欣向荣、蓬勃发展的社会主义新农村正在这里逐步形成。通过整合资源、整村推进、连片开发式扶贫的示范引导作用，目前全县已初步形成了由点到线、由线连片、全面推进的扶贫开发新格局，大大加快了全县社会主义新农村建设的进程。