依靠财政贴息贷款  促使贫困农户增收
 ——关于千阳县小额扶贫到户贴息贷款工作情况的调查
千阳县扶贫办

     千阳县地处渭北旱塬丘陵沟壑区西部，总面积996.46平方公里。全县辖6镇5乡，98个行政村，总人口12.8万人，其中农业人口11.2万人。境内川窄塬小，山大沟深，十年九旱，是一个自然条件差、贫困人口多、脱贫难度大的山区农业县。2000年，被省委、省政府确定为省级扶贫开发工作重点县，核定贫困人口7万人（低收入人口4万人，绝对贫困人口3万人）、贫困村64个。
     新阶段随着国家扶贫开发思路和有关政策的调整，“工作到村，扶贫到户”越来越成为效果明显、深受欢迎的重要扶贫开发工作方式。2006年，全省对小额扶贫到户贴息贷款体制进行了改制。两年来，我们坚持“市场导向,项目覆盖，龙头带动,贷款扶持”的原则，紧紧围绕全县“一村一品”特色产业和新农村建设，重点扶持了64个扶贫重点村、5个农综项目区涉及村及县上确定的30个新农村建设重点村，加快了扶贫开发和农业综合开发步伐，增强了县域经济发展实力，收到了“贫困农户增收，农村信用社盈利”的“双赢”效果。
    一、主要成效
   （一）有效缓解了贫困农户贷款难，壮大了贫困乡村主导产业。
    受金融部门有关政策规定和管理制度约束，也从规避金融风险、维护部门经济效益方面考虑，长期以来，贫困农户用于发展生产的贷款一直比较困难，特别是5000元以上额度较大的贷款就更为困难。省政府扶贫到户财政贴息贷款惠农政策的出台，给贫困农户贷款发展生产带来了机遇，开辟了新的渠道。我们按照改革体制要求，县扶贫开发领导小组决定由县信用社承担小额扶贫到户贴息贷款投放工作，具体业务由全县10个乡镇信用社负责。截止2007年12月31日，全县11个乡镇98个行政村共投放扶贫到户贴息贷款1200万元，兑付财政贴息资金60万元，涉及11个乡镇、98个行政村、贫困户2066户，8647人，其中668元以下贫困户826户,3459人。贴息贷款投放中：投放种植业贷款38万元,占计划任务的4.8%；投放奶畜贷款649户、714万元，购买奶畜702头（只）,占计划任务的89%；投放第三产业贷款48万元，占计划任务的6.2%。投放到“一村一品”扶贫贴息到户贷款273.2万元。全县投放的1200万元扶贫贴息贷款，占县信用联社各项贷款总额6043万元的19.8%，占新增贷款3390万元的35.4%，占全年累放贷款7500万元的16%，占新增农业贷款3500万元的34.3%。从根本上解决了贫困群众贷款难的问题，在一定程度上有效缓解了部分贫困农户想发展生产但资金投入难以解决的实际问题，发展壮大贫困乡村群众的主导产业。两年来，全县新增奶畜1200头（只），扶持发展双孢菇大棚12座，新增蚕桑100亩，发展种、肉兔1000只，养猪300头，购置农机具31台（件）。
    （二）促进特色产业发展，增加了贫困群众收入。
    通过发放扶贫到户财政贴息贷款，承贷农户的养殖、种植、蚕桑、农业特色产业迅速发展，上规模、上水平。重点扶持了全县确定的64个扶贫重点村、移民新村、5个农综项目区涉及村、以及30个“一村一品”示范村的贫困群众发展现代农业和增收产业。我们按照“整村推进，集中规模投放”的原则，每个重点村的投放规模确定在20-30万元，使80%的贫困农户享受到了扶贫贷款。同时，对县上确定的重点小型手工业适当给予倾斜扶持，其它非生产性项目概不扶持。我县崔家头镇信用社观念超前，思路新颖，重点扶持了贫困户的特色养殖。扶持崔家头镇崔家头村1组贫困户崔晓红发展獭兔养殖。獭兔年存栏达到300只，实现年收入3万元；并扶持该村崔富华搞养殖、种植一体化的生态农业，实现了种养加销产业化链条，真正使蔬菜达到了无公害标准。崔富华37岁，家有4口人，两子一妻，该户是崔家头镇崔家头村1组的贫困户，家中仅有土房3间。2006年底，他计划在原有的2亩蔬菜地搞蔬菜大棚和养猪，乡信用社扶持该户扶贫贴息贷款1万元，使该户新增小猪11头，建蔬菜中棚3座。到2007年底，崔富华家生猪存栏达到了50头，出售商品猪33只，实现纯收入3.5万元,3个蔬菜中棚收入1.5万元,两项总收入达到了5万元,突破了人均纯收入1.25万元的大关。张家塬镇信用社重点扶持该镇双庙塬村发展蚕桑产业，为该村52户贫困户发放扶贫贷款38万元，建起省力化养蚕大棚65座，年养蚕723张，产茧19.5吨,实现收入39万元,户均收入0.75万元，带动了该村蚕桑产业发展,显著增加了贫困户收入。县联社营业部为我县2007年扶贫重点村城关镇安坡村5组6户贫困户投放扶贫贷款2.95万元，扶持建起双孢菇大棚12座,实现收入3万元,户均收入0.5万元，其中:贫困户尚银康贷款0.5万元，建起双孢菇大棚3座，实现收入1.8万元，家庭人均收入0.3万元。投放其他贷款31户48万元，购农机具31台（件），占扶贫贷款总额的6%。通过实施扶贫贴息贷款，使我县奶畜和蚕桑产业得到了持续稳定发展，增加了贫困户收入，加快了县域经济发展步伐。
   （三）融洽了党群干群关系，促进了农村的和谐稳定
    过去，由于大部分农村贫困群众贷款难，发展生产难，日积月累，他们对金融部门、对农村信用社产生了埋怨情绪，进而对乡村干部也心生不满，认为干部职工是一个鼻孔出气的，对困难群众不关心，不热心，看不起穷人。随之而来的是对干部的不信任，不理解，工作不支持。比如上交税费不积极，总是扯皮赖帐，拖拖拉拉。投工建设不积极，你上我不上，或者是上工不上劲。有的违背计生政策，抢生、逃生、超生，拒绝履行义务。有的故意寻衅滋事，跟干部作对，造成农村社会秩序不稳定。扶贫到户贷款财政贴息政策出台后，大部分贫困户比较容易地贷到了款，实现了梦寐以求的愿望，办到了自己长期想办而没有办成的事。他们经常说，还是党的富民政策好，是贴息贷款政策帮了他们的大忙。今后，生产发展了，收入增加了，还要感谢信用社，支持他们的业务。要感谢各级干部，配合他们把农村各项事情办好。两年来，干部职工特别是信用社的人受到了老百姓的格外青睐，以前因贷不到款而和信用社大吵大闹的人再也见不到了。干部和群众的关系变得更为亲近更为融洽了，出现了空前和谐的大好局面。
   （四）为新农村建设提供了资金支撑，奠定了工作基础。
    新农村建设首先要求生产发展，通过发放贴息贷款，不仅为贫困农户发展生产提供了资金保障，而且极大地调动了农民发展生产的积极性。他们绝大多数能够按照县乡提出的生产发展思路，结合自己的劳力、生产资料、自然条件等实际情况，发展种植业、养殖业、加工业和第三产业。收效最为明显的是农业生产结构得到了有效调整，特色产业得到快速发展，绝大多数经过贷款扶持的贫困户达到了人均增收200元的目标。据有关资料分析,在农民家庭经营总收入中占比例最多的是奶畜、蚕桑，奶畜收入占到农村经济总收入的34.1%,超过种植业,人均达到473.8元，净增32.9元,其中出售鲜奶收入人均达到199.8元,占到畜牧业收入的63.8%。增收幅度最大的是种植业,人均107.7元,净增53.3元,主要是出售粮食、蔬菜、蚕茧，人均收入达到78.5元。林业和服务业收入比上年也大为增加，为当地开展各项基础设施建设铺平了道路，提供了充分条件，为新农村建设的顺利推进奠定了坚实基础。
    二、做法和经验
    （一）加强组织领导
    一是及时成立机构。为了确保扶贫贴息贷款试点工作的顺利开展，县上及时成立了以主管县长为组长，扶贫办、财政局、信用联社、交通局、农业局、林业局、畜产局、卫生局、供销联社等部门负责人为成员的扶贫贴息贷款试点工作领导小组，明确各成员单位的职责，协调解决工作中的困难和问题。2007年及时召开专题会议，安排部署了本年度扶贫贴息贷款管理工作，下达了目标任务，确定了投放对象和主体，落实了主管领导和工作人员，明确了各自的工作职责，协调解决放贷过程中存在的困难和问题，收集整理和完善所需资料,为确保此项工作顺利完成提供了组织保证。 二是按照全省小额信贷体制改革要求，县政府办公室及时批转下发了《千阳县扶贫贴息贷款发放改革工作实施方案》的通知，确定了扶贫贴息贷款由千阳县信用联社组织投放，按照网点布局，由基层信用社办理贷款业务；明确了发放原则、发放范围、贷款规模、投放对象和主体；提出了资金运作管理办法；分解落实了各部门的职责和任务，细化了措施，靠实了责任。三是贷款指标实行动态管理。在贷款投放过程中，县财政局与扶贫办不定期进行贷款进度和质量检查，跟踪检查资金使用效益。在检查过程中，对投放贷款进度好，效益突出的乡镇信用社进行指标奖励，实行“大干大扶持，小干小扶持”的原则，对贷款指标随时进行调整，确保了扶贫贴息贷款高效及时投放，提高了贷款的准确率和质量。
    （二）广泛宣传动员
     小额到户贷款财政贴息方式改革是探索扶贫到户贷款的一种新途径和机制。温总理曾提出：“农村小额信贷扶贫是帮助农民脱贫的一个有效途径，一定要把这件事办好。”为了落实好温总理的指示，确保试点工作成功，县政府于2006年9月17日召开了“全县扶贫到户贷款财政贴息方式改革工作会议”。各乡镇分管扶贫工作的领导，扶贫干事，信用社主任，县扶贫办、财政局、信用联社等单位负责人参加了会议。会上，县长作了动员讲话，组织学习了相关文件和政策精神，县扶贫办、财政局、信用联社就各自的业务进行了辅导，并作了表态发言。会上，印发了小额扶贫到户贴息贷款工作操作程序流程、工作统计表，印发扶贫到户贴息贷款问答等各类宣传资料20000余份，分别发至各乡镇和各村委会。同时，各乡镇通过广播、电视、宣传标语、群众会议、宣传车等形式，将试点工作精神进行全方位、宽领域的宣传。据统计，全县累计召开群众会议1000余场（次），刷写各类标语3000余条（幅），出动宣传车18辆72次，通过宣传学习和组织讨论，县联社和农村各信用网点，进一步统一了思想，增强了发放扶贫贷款就是具体服务“三农”、就是进一步扩大业务范围、扎实工作作风、了解农村状况、密切群众关系的新认识。使信用社在发放贷款中，既注重扶持贫困户，更讲究信用程度。同时，也使广大贫困农户更加懂得了“有借有还，再借不难”的道理。营造了信用社与农户之间互相理解、互相信任、互相支持、互相配合的良好工作氛围，达到了家喻户晓，人人皆知的程度。
    （三）制定实施方案
    为确保扶贫到户贷款财政贴息试点工作有条不紊地推进，县政府制定了《千阳县扶贫贴息贷款实施方案》，明确了此项工作的指导思想、基本原则、贴息贷款扶持的范围和对象、贴息方式和标准、运作程序及工作要求，具有较强的指导性和操作性。在执行中，坚持严把四关。一是调查摸底关。县扶贫办会同各乡村干部深入贫困乡镇，走村串户，掌握情况，摸清底子，对2004年建档立卡的贫困户情况进行了分类排除，对人均纯收入668元以下的贫困户确定为优先扶持对象，人均纯收入668-924元的贫困农户为扶贫贴息贷款重点投放对象。同时，各乡镇信用社积极与广大贫困农户座谈交流，详细了解他们需要发展什么项目，需要多少资金，把相关情况进行分户登记，汇总造册，以村为单位张榜公布，接受群众评议。群众无异议后，将汇总情况一式三份，扶贫办、信用社、村委会各存一份。切实做到底子清、对象准、情况明，有效避免了放款的盲目性和风险性，增强了工作的针对性和目的性。二是放款标准关。我们坚持“统筹兼顾，突出重点，择贫而扶，极贫重扶”的原则，严格按照发展项目和发展规模确定贷款发放标准。对发展县乡确定的主导产业的优先贷，对发展投资小、见效快、效益好的项目鼓励贷，对投资多、风险大、效益无保障的项目坚决不贷，对群众公认的富裕农户限制贷。考虑到贷款太少难办事，金额过大风险大的借贷双方实际情况，贷款额度一般限定在5000元至10000元之间，特殊情况，需要大额资金的，本人申请，扶贫办和乡村签署意见，经放款单位实际考察，认为可以放款后，再规范办理手续，发放贷款。三是放款操作关。为了保证资金安全，农户贷款前由村支部书记到信用联社联系办理相关事宜，向贷款人员全面、准确、真实地提供贷款户的相关信息，引荐贷款农户，提出村委会的评审意见，待信用社核准后再予放款。杜绝一户多人贷款和多户为一户贷款的情况出现。四是资金监督关。扶贫办、信用社、乡镇和村委会组织专门班子经常深入农户对农户贷款进行专题调查，了解项目实施情况，确保贷款全部用于项目发展，服务于脱贫致富。为了让扶贫贷款真正用到生产发展上，县扶贫办坚持每月一次到产业发展重点村检查10至20户贫困户扶贫贷款使用情况，指导他们把贷款最合理地用到产业发展上。同时，种植、养殖主管部门按照当地政府的统一要求，认真履行职责，及时提供信息和服务技术指导到农户、到田头、到项目，共同促使有限的扶贫贷款用到点子上，发挥最大最好效益。
    （四）规范管理运行
    扶贫到户贷款财政贴息是新时期惠农政策的一项重要内容，是扶持贫困农户发展增收的一个有效途径。其运作程序复杂，要求严格，同时存在较大的风险性。管理不好，就会适得其反，达不到预期效果。因此，我们特别注重对每一个工作环节的管理，力求不出纰漏。两年来，我县11个乡镇98个行政村， 2066户，8647人，投放的1200万元扶贫贴息贷款严格执行了《千阳扶贫贴息贷款实施方案》的要求，实行了“三线管理”的运行机制，党政一条线主要负责制定政策、安排计划、组织协调、监督指导；乡镇政府一条线主要负责确定扶持对象及项目、提供配套服务和协助信用社；信用社负责贷款的审批、投放、管理和回收，做到了“政府、银行、农户”三满意。一是投放机制与群众需要相结合。我们针对县信用社基层网点健全，人员多的实际，与广大农户打交道时间长、彼此联系紧、相互了解多，吸纳资金快、群众办事方便的有利实际，县扶贫开发领导小组确定农村信用社为放款单位，自行筹集放贷资金。具体由各乡镇信用社办理贷款投放业务，方便了贫困户贷款和发展产业需要。这样以来，形成了群众想贷款，信用社乐意贷款的良好氛围。二是投放重点与县上确定的主导产业相结合。围绕县上提出的“一村一品”产业要求，重点扶持 “一村一品”示范村组发展产业及奶畜、干杂果、蚕桑、双孢菇大棚等产业。今年重点扶持了奶畜产业及“一村一品”示范村的特殊产业，以满足群众发展主导产业所需资金，做到了信贷资金与主导产业相匹配，形成了户户争贷款，村村争项目的新局面。三是乡政府与信用社配合紧密。我们针对信用社投放体制要求，各乡镇确定了扶贫贴息贷款投放主体和业务主管，由主管人员定期集中到信用社提供贷款申请表和花名册，信用社根据乡政府提供的贷款申请表和建档花名册，定期到村组上门考察确认项目，凡是符合条件的贷户，以村为单位集中1周时间定期投放。这样以来，形成了群众想贷款，银行乐意贷款的良好氛围。四是建立台帐。扶贫办根据乡镇信用社提供的农户贷款清单，建立工作管理台帐，按台帐名单实地开展核查。五是严格制度。扶贫贷款贴息全过程执行“阳光”操作。贷款贴息执行公示制，不仅对确定的贫困户进行公示，而且对贫困户的贷款额度、用途、贴息标准和贴息金额等在村公示栏内进行7天以上的公示，并设举报电话，接受社会和群众监督，力求公正公开。财政贴息资金管理严格按陕西财农发《陕西省扶贫到户财政贴息资金管理办法（试行）》执行。落实责任追究制度，规避骗取、套用、侵占挪用、贪污财政贴息资金的违规违法现象发生。六是部门配合协作。贷款到期后，扶贫办、乡镇政府和村两委会积极协助信用社搞好收贷工作，确保信用社贷款按期收回，加快周转，提高效益。从而保证信用社与农户互惠互利、共同发展的长期合作关系。
    在开展扶贫到户贷款财政贴息试点工作实践中，我们得到了几点启示，也算是几点经验。
    1、领导重视是保证。到户扶贫贷款是发展农村经济和稳定农村社会的有效途径。县领导经常下乡走访贷款农户和乡镇信用所，了解贷款中存在的问题和生产效益情况。在试点工作正式启动之前，县领导多次到县信用联社，协调解决贷款合作中遇到的困难和问题，保证了试点工作如期启动，顺利实施。
    2、部门配合是关键。部门配合是扶贫到户贷款工作的重要环节。哪一个部门工作跟不上，配合不默契，工作就会出现断档、失误，就会影响整体工作成果。在工作实践中，我们切身体会到，相关各部门科学分工，密切配合，相互理解，彼此支持，既考虑效益，更注重服务是保持工作协调有效、稳步高效开展的前提条件。为及时了解情况，勾通思想，县扶贫开发领导小组每季度召开一次会议，听取各部门的工作汇报，工作疑难当即解决。为了方便群众，乡镇信用社组成放款专门班子，主动上门为农户办理业务。为照顾重点贫困户，信用社在国家利率上调的情况下，仍然按照基准利率为贫困户放贷，更进一步降低了农户贷款成本。为方便信用联社结算，县扶贫办、财政部门每年年终检查贷款核算结果，一次性把贴息资金拨付到信用社。
    3、调查摸底是基础。为了认准扶贫贷款发放对象，做到有的放矢，扶贫办、乡镇政府、信用社联合组成工作专门班子，走村串户，通过开会、座谈、民主推荐、干部评审等多种途径，认真调查了解，结合查阅相关资料，准确地把困难农户底子摸清楚，作为发放贷款的重要依据。在兑付贴息资金时，同样一户一户地对，一笔一笔地查，确保准确无误，按时足额兑现到农户手中。由于调查细致，摸底准确，确保了绝大多数贫困户从中受益，真正体现了择贫而贷、择贫而扶的工作原则，为投放工作顺利开展，达到预期目的奠定了基础。
    4、“阳光操作”得民心。投放工作始终坚持“围绕扶贫到户，搞好优质服务”的理念，把扶持贫困户的生产发展、收入增加作为第一要务。为了避免贷富不贷穷，放人情款、关系款，真正把农户贷款财政贴息政策贯彻落实到位，我们对贷款对象、贷款额度、贷款用途和贴息情况一律实行公示，整个工作过程严格实行“阳光操作”，赋予老百姓完全的参与权和知情权。由于我们尽力做到了公平、公正、公开，受到广大干部和群众的赞誉。
    三、问题与建议
    尽管投放工作进展比较顺利，成效比较明显，但是仍存在着不容忽视的问题。一是贴息资金不够充足，与农村经济发展和新农村建设不相适应。我县目前有贫困人口9200户36599人，如果年财政贴息20万元，户均仅21.8元，人均不足6元,目前群众呼声较高，要求加大贷款额度和范围，能够延长贴息期限，要求由户均最大1万元扩大到2万元。如果继续是5000-10000元标准，用这一部分资金帮助贫困户发展产业，增加收入，进而推进新农村建设，仍显份量不足，杯水车薪。二是信贷资金回收难度大，给信用社带来一定压力。扶贫贷款涉及全县的角角落落，家家户户，范围广，面积大。加上农业生产投资线长，收效慢，投入与产出要有一个过程，不是立干见影的效果。因此，贷款贴息期限相对有些太短，不便于信用操作，为贷款回收带来了许多不便。
    鉴于此，我们建议：
    1、建议加大贴息贷款投放额度，由每户的最大1万元能增加到2万元，为贫困户增收和农村经济发展提供坚强的经济后盾。
    2、建议上级党委、政府出台相关政策措施，延长贷款贴息期限，缓解乡镇信用社工作压力。
    3、建议建立激励机制。按放款规模和贴息额度，为扶贫办和信用社提取一定比例的办公费和业务手续费，以进一步调动职工工作积极性，促进工作深入开展。