加大扶贫攻坚力度  提高扶贫开发水平
——关于提高新阶段扶贫标准的调查

千阳县扶贫开发领导小组办公室
（2008年5月10日）

   千阳县地处渭北旱塬丘陵沟壑区西部，总面积996.46平方公里。全县辖6镇5乡，98个行政村，总人口12.8万人，其中农业人口11.2万人。境内川窄塬小，山大沟深，十年九旱，是一个自然条件差、贫困人口多、脱贫难度大的山区农业县。2000年，被省委、省政府确定为省级扶贫开发工作重点县，核定贫困人口7万人（低收入人口4万人，绝对贫困人口3万人）、贫困村64个。
    一、现状与成效
    新阶段扶贫开发以来，在市委、市政府的正确领导和省市扶贫办的精心指导下，我们坚持以《中国农村扶贫开发纲要》及科学发展观为指导，以稳定解决贫困人口温饱和增加贫困人口收入，努力构建和谐魅力新千阳为目标，以扶贫开发统揽全县农村工作全局，强化领导，加大投入，着力改变生产生活条件，积极培育农民增收主导产业，扶贫开发工作取得了阶段性成效，为发展农村经济、建设经济富县做出了积极贡献。2001～2007年，累计投入各类扶贫资金8347 万元，努力实施扶贫重点村建设、移民搬迁、产业扶贫等工程，全县贫困人口总数已由2000年的7万人减少到4万人，降低了43个百分点。
    一是以“整村推进”为主体，贫困村的基础条件和村容村貌明显改观。启动建设的33个重点村累计完成投资3750万元，其中财政扶贫资金885万元，实施项目102个，新打机电井12眼，新建水塔38座、蓄水池17座，铺设输水管网106公里，完成自来水入户2958户，解决了12127人、1572头大家畜的饮水问题；硬化村级道路105公里，衬砌排水渠54公里，新修便民桥9座，建集雨窖606眼，建成双瓮漏斗式厕所229座、户用沼气池513口，新建花坛174座，栽植绿化苗木11.5万株，清理“三堆”9821处，已建扶贫重点村基本实现了道路硬化、卫生净化、村庄绿化、环境美化；安装有线电视1131户、程控电话973部。目前，已有白善坊、寺坡等19个扶贫重点村通过了市级验收，这些村普遍建起了村党支部、村委会办公楼房、医疗室、抽水站，完成了村小学危房改造和村容村貌整治，基本达到了“水、电、路、讯、广播电视”五通，教育、卫生、科技等各项社会事业长足发展的重点村建设标准，涌现出了走马塄、段家塬、寺坡等一大批社会主义新农村建设的先进典型，形成了整体推进的良好态势。
    二是以移民搬迁为抓手，贫困群众的居住条件和生存环境显著改善。按照“因户制宜，分类安置，抓点带面，整体推进”的思路，坚持把移民搬迁和灾民建房结合部署，稳步推进，累计完成投资4854万元，其中财政投资987万元。共计搬迁贫困户1588户、6431人，其中整体搬迁5个行政村及33个村民小组，建成移民新村49个，全部达到了户型紧凑，分布合理，巷道整齐，排水畅通，绿化美化的新村标准，为全县社会主义新农村建设树立了样板，发挥了示范带动作用。
    三是以增加贫困群众收入为目标，产业扶贫和科技扶贫工作成效显著。坚持开发式扶贫，按照“一村一品”的工作思路，全县累计投放扶贫贷款5073万元，扶持贫困村大力发展奶畜、蚕桑、果蔬、干杂等主导产业。几年来，全县64个贫困村大多数确定了一至两项增收产业，累计新增奶畜3.2万头只，百头以上奶牛村达到47个、500只以上奶羊村达到49个，寺坡、韩家堂、冯家堡等16个贫困村建起了奶站小区；新增桑园1.1万亩，史家坪、马家岭等18个贫困村建设养蚕大棚620座；发展设施菜、加工菜、特色菜9000亩；新栽干杂果5400亩；种植中药材2800亩；贫困村年均输出劳务1.3万人。按照“培训一人、输出一人、脱贫一户”的要求，先后选派1274名贫困户子女参加培训学习，有效增强了贫困户的脱贫致富能力。通过产业扶贫、信贷扶贫、科技扶贫，提高了贫困群众的收入水平，贫困村人均收入年均净增183元。
    四是以整合扶贫资源为基础，社会共同参与的大扶贫格局初步形成。采取党政主导、社会参与、集中帮扶的办法，在充分发挥群众主体作用的基础上，组织动员社会各界广泛参与扶贫开发工作。几年来，先后有9个省级单位、13个市级单位、53个县级部门以及5名市级领导、32名县级领导，包抓全县11个乡镇64个扶贫重点村，累计捐助资金179万元、捐物折资158万元，有力地解决了群众生产生活中的困难和问题。
    二、困难和问题
    十七大报告对扶贫工作明确提出“一个目标、一个加大、两个提高”的新要求，这为我县扶贫开发工作提供了难得的历史机遇和挑战。我县属省定贫困县，国家扶贫项目、资金投入有限，要如期完成我县“十一五”扶贫开发规划确定的脱贫目标，任务艰巨，形势严峻。
   （一）、贫困面大，贫困程度深。全县11个乡镇，98个行政村，521个村民小组，贫困村64个，占到全县行政村总数的65%，至2007年底，全县未解决温饱贫困人口9285人，未稳定解决温饱的低收入贫困人口27314人，两者近4万人，占全县农业人口的36%。高崖、草碧、沙家坳、文家坡等乡镇的山区村组贫困程度依然很深，特别是部分组缺水、缺电、行路等问题没有得到解决，群众生活极其恶劣。即使实施过项目的村，由于资金规模小，本着什么项目急需建什么项目的原则，没有做到全面推进，整体解决。2007年未，全县贫困户人均纯收入仅有1350元，贫困户人均纯收入相当于全市农民人均纯收入2888元的46.7%，农民人均纯收入位次滞后，属省级扶贫开发工作重点县。
   （二）、扶贫开发投入严重不足。首先是总量偏小。我县既是一个山区农业小县，也是一个财政穷县。每年国家财政扶贫专项资金300余万元，扶贫贴息贷款400万元，而我们实际需投资1350万元，县上只能拿出5余万元用于扶贫开发，而我县剩余贫困村和贫困人口集中分布在基础条件差、生存条件恶劣、脱贫难度更大的千河沿线山塬结合部及南北部深山区，远远不能满足扶贫开发工作的需要。其次，扶持标准较低。根据新农村的要求及我县实际，每个贫困村的扶贫专项投资应该在80-100万元左右，每个搬迁户的投资在5万元左右。而目前国家的扶持标准是每个扶贫重点村25-30万元、每个搬迁户0.9万元左右（执行“5+1”政策），导致部分已建成验收的贫困村水平不高，一些特困搬迁户依靠国家补助很难建起人均10平方的砖瓦房。
   （三）、扶贫重点村建设进展缓慢。根据“十一五”扶贫开发规划，我县扶贫重点村64个，按照扶贫重点村的建设任务，到2010年要全部实施完成，但从实际看，到2007年底我县仅启动实施了33个，尚有31个。主要原因：一是重点村进展慢。近几年，省市每年只给我县下达扶贫重点村专项资金130万元，按照千人以上村30万元、千人以下村25万元的扶持标准，我县每年只能启动扶贫重点村4-5个，按照这个速度，很难如期实现这个目标。二是村容村貌投入资金太少。国家规定村容村貌投入资金最多不能超过1.5万元,按照目前的市场价格，栽植绿化树常规树种，杨树(每棵1.5元)计算，仅能栽1000棵，旧村改造就没有资金，不能实现真正意义上的整村推进；三是投入资金量太小，每个村仅有25-30万元，在目前市场物价飞涨的情况下，实施1个项目都无法完成，只能干“缺什么补什么”的任务，与国家提出的新农村建设标准相距甚远。
   （四）、移民搬迁难度逐步加大。根据2007年10月开展的扶贫移民搬迁调查，全县目前仍有4731户、19162人需要搬迁，这些贫困群众大多居住在交通不便、吃水困难、经济落后、地方病高发的偏僻村落，搬迁愿望十分强烈。目前，省市每年只给我县安排移民搬迁指标140多户，580人，远远不能满足贫困群众需要。同时，由于经济长期滞后及物价持续上涨，大多数贫困户在国家现行政策扶持下很难实施自主搬迁。其次，随着耕地负担的日益减轻和土地管理的不断严格，实施“有土安置”搬迁的难度持续加大。
   （五）、“雨露计划”工程招生难。市上每年下达我县扶贫技能培训指标300-400人，我们虽经多方努力，仍不能完成任务，主要问题：一是扶贫技能培训时间短，培训期为3-6月，很难适应用人单位的需求，就业标准低，收入少。二是培训学院管理不够规范。贫困户子女技能培训院校由省上确定在6所民办院校，管理不够规范，学员在校期间的学时随意性大，培训质量不高，给技能培训造成了一定的负面影响。三是培训机制与社会需求相脱节,不能满足社会发展的需求。贫困户子女在校期间的学费、住宿费由培训学院到省市办报帐结算，我们只负责为贫困子女出据介绍信，无力跟踪监管贫困户子女就业状况，影响了我们扶贫招生工作进度。
   （六）、社会联扶力度不断弱化。随着全省“板块开发”战略及我市“西山突破”战略的逐步实施，我县的社会扶贫力量不断弱化。省市包扶单位和联系领导分别由“十五”期间的21个和5名减少到目前的6个和3名，工作力量和扶贫成效严重减少。
   （七）、扶贫成本增加，脱贫难度增大。据有关资料显示，80年代每户农户1000—2000元可以实现脱贫，90年代4000—5000元可以实现脱贫，现在要真正实现脱贫，每户投入都要万元以上，以前投入一定数量的扶持资金，可以解决一定数量贫困群体的脱贫问题，而现在同样数量的投入，远不能实现相同的扶贫目标。随着国家对脱贫标准的提高，千阳县消除贫困的任务还将加重，将是一个漫长的过程。
   （八）、解决温饱和巩固温饱的双重压力。目前，我县剩余贫困人口主要集中在南北二山深山区及分散的边远乡村、深山区村自然条件极差，基础设施严重滞后，教育、科技文化落后，劳动者素质低，生存条件极为恶劣，已越过温饱线的贫困群众是低标准的脱贫，抵御市场风险、自然灾害和疾病的能力很脆弱，极易返贫，有的甚至脱贫无望，需要长期依靠国家的救济。所以说，我们面临着绝对贫困与相对贫困并存，解决温饱和巩固温饱的双重压力，一方面要努力解决绝对贫困人口的温饱问题，实现县委、政府提出的到“十一五”末基本消除绝对贫困现象；另一方面是要努力巩固大量已越过温饱线低收入人口的稳定脱贫。解决千阳县的贫困问题，努力与全国、全省一道建设小康社会，工作进程复杂、任务是非常艰巨而光荣的。
    三、建议和对策
    根据全县扶贫开发现状与存在的问题及未来发展要求，下步我县扶贫开发工作应以党的十七大精神为指针，贯彻落实科学发展观，以“打造西部明星县，构建魅力新千阳”为目标，按照胡锦涛总书记在十七大政治报告中提出的“提高扶贫开发水平”的要求，结合县委、县政府提出的“十一五扶贫开发工作规划”要求，坚持突出重点、分类指导、分区治理，整合资源、集中力量、合力攻坚、整体推进，走开发式扶贫的路子，力争“十一五”末实现基本消除绝对贫困现象的目标，为全面建设小康社会奠定坚实的基础。我们建议采取以下主要对策：
    1、提高扶贫开发工作重点村投资标准。目前，国家投资标准是1000人以上村投资30万元，1000人以下村投资25万元。按照目前市场现行物价，水泥、砂子、人工费、运输费等价格持续上涨的情况，每硬化1公里乡村主干道路需投资25万元，仅能硬化1公里乡村道路，远远不能满足扶贫重点村建设需要。壁如全市启动实施的第一个扶贫综合示范村白善坊村,仅国家财政扶贫资金投入85万元,扶贫新农村建设试点村张家塬镇寺坡村，投入财政扶贫资金90万元（扶贫重点村30万元，扶贫移民搬迁30万元，新农村示范村30万元），整合部门资金370.3万元，才初步形成了新农村建设雏形。所以，我们建议扶贫开发工作重点村专项投入应该增加到80-100万元为宜，其中80%用于基础设施，20%用于村容村貌整治。
    2、提高扶贫移民搬迁补助标准。目前，由于建筑材料及人工价格上涨，我县农户建房每间已达10000元，普通家庭新建4间主房，2间偏房，最少需投资6万元，按照“5+1”补助标准计算，每户只能得到国家财政补助资金8000-10000元，资金缺口很大，部分特困户即使享受到国家补助也很难建起2-3间新房，致使搬迁不能按计划执行影响了工作进度。所以，我们建议扶贫搬迁补助标准能够执行“1+2”的标准，即每户补助10000元，每人补助2000元，使每户补助标准能够达到2万元以上；贫困户新搬迁点需要整理宅基地、架水、架电、铺设道路等问题急需资金，但由于贫困群众建房已花去所有资金，没有能力搞基础设施建设，如果国家不给扶持，虽然盖了新房，群众生活条件还是不能得到彻底改善。
    3、加大小额信贷投放额度。按照省市2006年小额信贷体制改革工作会议要求，扶贫贴息贷款是扶持当年建档立卡的贫困户发展产业。但建档立卡的贫困户分两个层次，一个是668元以下的贫困户，一个是668-924元的贫困户。截止2006年底，全县建档立卡贫困户是41727人，其中668元以下的12785人，占贫困人口的42.6%，这部分贫困人口大多是特困户，自身无偿还能力，信用社不愿贷款，无形缩小了贷款投放规模。668-924元的27640人，占贫困人口的69.1%，这部分贫困人口符合信用社贷款条件，但政策规定投放额度是5000-10000元，按目前农产品市场价格，贫困户购买1头日产鲜奶50-80斤的奶牛，需投资1.5-2.0万元，这显然是远远不能解决群众发展主导产业所需资金。同时，截止2007年底，我县有贫困人口9200户，36599人，如果年财政贴息20万元，按照国家贴息补贴5%的标准推算，我县投放指标是400万元，户均贷款仅有434元，人均不足110元，仍显份量不足，杯水车薪。因此，我们建议国家每年贴息在40万元左右，每户投放额度控制在1-2万元，这有利于群众增收，政府开展扶贫工作。
   4、“雨露计划”工程（贫困户子女劳务输出技能培训）要放宽培训基地。市上每年下达我县扶贫技能培训指标300-400人，我们虽经多方努力，仍不能完成任务。因此,我们建议，扶贫技能培训由各县区自主确定培训院校,培训时间一般确定在1年以上。
    5、社会联扶实行量化考核，夯实工作责任。近年来，“两联一包”扶贫工作，省委、省政府高度重视，每年下发通知，要求省市包扶单位要切实负起责任，抓好帮扶工作，并为每个县区确定了牵头单位。我县以西安海关牵头的8个省级单位和1个市级单位，包扶我县11个贫困村。几年来，他们积极出钱、出力，献计、献策，做出了一定的成绩，但有些联扶单位不够重视，工作不力。所以，我们建议：一是从自愿帮扶转变为按制度帮扶，实行量化考核到单位，变过去的社会评价为政府监督，实行绩效考核，纳入单位年度岗位责任制。二是从定点帮扶县乡转变为帮扶贫困村和贫困农户，进一步夯实包扶工作责任；三是从给钱送物的献爱心活动，转变为全面发展的综合帮扶，形成全面动员，全员参与，合力攻坚的扶贫工作格局。